بعد مرور عقد من الزمن على الإطاحة بالدكتاتور معمّر القذّافي، من المفترض أن تُجري ليبيا انتخابات في شهر ديسمبر القادم لتأليف حكومة موحّدة. ومع اقتراب هذا الموعد، تُبدي الدول المجاورة لليبيا في منطقة المغرب، أي تونس والجزائر والمغرب، اهتماماً متزايداً في عملية السلام الجارية في البلاد.

فقد استأنف صانعو القرارات الجزائريون الرحلات الجوّية إلى ليبيا وافتتحوا خطّاً بحرياً بين العاصمة الجزائرية وطرابلس وعيّنوا مؤخّراً رمطان لعمامرة، الذي كان منخرطاً جدّاً في الملفّ الليبي، وزيراً للخارجية. ولا تزال تونس مهتمّة كثيراً بضبط المخاطر الأمنية وإعادة إنشاء الروابط الاقتصادية، وقد وقّعت اتّفاقيات مع ليبيا في خلال الصيف من أجل تعزيز التبادل في التجارة والاستثمار وحركة المسافرين. وينظّم المغرب، وهو البلد الذي أُبرمت فيه اتفاقية الصخيرات في العام 2015 (التي اعترفت بحكومة الوفاق الوطني على أنّها السلطة الشرعية الوحيدة) لقاءات بين الجهات الفاعلة الليبية المتنافسة ومحادثات ثنائية مع مسؤولين حيال تعاون محتمل في مجالات الأمن المحسّن والتجارة والطاقة المتجدّدة.

وعلى الرغم من غياب التنسيق بين هذه الدول حول الملفّ الليبي، وهو أمر إشكالي، تتّفق كلّها علناً على أنّ الانتخابات هي السبيل الوحيد للسير قدماً في تلك البلاد التي ترزح تحت نير الصراع. علاوة على ذلك، دعمت كلّها وباستمرار الحوار بين الفصائل الليبية الذي يعزّز الأصوات الليبية. بيد أنّ اهتمامها المتزايد في الأشهر القليلة يطرح التساؤلات. فلماذا اهتمامها بليبيا في ازدياد، وما المنفعة التي تكسبها من الاستقرار في ليبيا؟

الأمن

السبب الأساسي لاهتمام منطقة المغرب باستقرار ليبيا هو الخطر الأمني الذي تشكّله الفوضى المستمرّة. فمع وصول عدم الاستقرار السياسي إلى ذروته في ليبيا بعد العام 2011، أفضى ذلك إلى ازدياد في الإرهاب والجريمة المنظّمة وانتشار الأسلحة وتجارة المخدّرات. وهذا أمر إشكالي للغاية للجزائر وتونس، اللتين تتشاركان حدوداً برّية نافذة مع ليبيا. وقد زادت الحكومة التونسية بشكل كبير من إنفاقها على الأمن منذ انهيار القطاع الأمني الليبي، فيما زاد النظام الجزائري من عدد الجنود المنتشرين على حدود البلدَين المشتركة. وحتّى المغرب، الذي هو ليس بدولة متاخمة، تأثّر بعدم الاستقرار في ليبيا، ولا سيّما في ما يخصّ التهديد المتأتّي عن الإرهاب. فمع انضمام محاربين مغربيين إلى تنظيم الدولة الإسلامية في ليبيا، التي خططّت هذه المجموعة لإطلاق هجمات على أوروبا انطلاقاً منها، شكّلت عودتهم المتوقَّعة مخاطر على أمن المملكة.

علاوة على ذلك، وبسبب الفراغ في السلطة في طرابلس، شكّل احتمال شنّ المجموعات الإرهابية والمجموعات المتمرّدة هجماتها انطلاقاً من ليبيا تهديداً حقيقياً لمنطقة شمال أفريقيا برمّتها، مثلما تبيّن عندما شنّت مجموعة متمرّدة عسكرية سياسية تشادية معركة أدّت إلى مقتل الرئيس إدريس ديبي إتنو. وأتاح انهيار القطاع الأمني في ليبيا أيضاً تهريبَ الأسلحة وتجارة المخدّرات وغيرها من النشاطات الإجرامية بشكل مكثّف. ففيما لم تشهد ليبيا قبل العام 2011 تجارة مخدّرات سوى مادّة القنّب، باتت اليوم معبراً راسخاً للكوكايين والهيرويين والأمفيتامين.

ويمكن أن يفسّر ذلك السبب الذي دفع ببعض دول منطقة المغرب إلى التلميح بإمكانية قيام شراكة عسكرية مع حكومة الوفاق الوطني الليبي. فقد قال رئيس الدولة الجزائرية، وهي دولة انعزالية تاريخياً، إنّه جاهز “لتطبيق خطوط حمر” ضدّ المشير خليفة حفتر. بالإضافة إلى ذلك، سمح الإصلاح الذي طال دستور البلاد في العام 2020 بنشر الجيش الجزائري عبر البحار، وهذا تغيير عن السياسة العسكرية غير التدخّلية التي دامت لعقود. ودخل المغرب وليبيا في غضون ذلك في محادثات متقدّمة بشأن تحسين التعاون في مجالي الإرهاب والهجرة وتنويان الدخول في شراكة عسكرية. وعلى الأرجح أنّ الإصلاح الدستوري الجزائري المذكور آنفاً مردّه أيضاً عدم الاستقرار المتزايد في منطقة الساحل وأنّ المحادثات المغربية هي طريقة أخرى ربّما للمملكة للمحافظة على انخراطها في الملف الليبي ولتعزيز مصالحها. بيد أنّ هذه التطوّرات تشير إلى أنّ الدولتَين تتّخذان خطوات للحرص على أن تكونا قادرتين على حماية نفسهما من التهديد الأمني الآتي من ليبيا أو على التدخّل للتخفيف من حدّة وضع كهذا.

الاقتصاد

لعلّ تونس هي أكثر الدول المستفيدة في منطقة المغرب من إعادة إرساء روابط اقتصادية متينة مع ليبيا. فمنذ العام 2011، تأثّر اقتصادها بهجرة الليبيين إلى تونس وأيضاً بعودة العمّال التونسيين من ليبيا. وساهم التهديد الأمني أيضاً بالتخفيف من السياحة والاستثمار فضلاً عن ازدياد الإنفاق الأمني. وقد قدّر البنك الدولي أنّه بين العامَين 2011 و2015، أدّت الأزمة الليبية إلى تراجع نسبته 24 في المئة في النمو التونسي.

من هذا المنطلق، سيعكس الاستقرار في ليبيا تدريجياً هذه التأثيرات وسيفتح الباب أمام التعاون الاقتصادي الثنائي. وسوف تدعم الزيادة في السياحة والتجارة الاقتصاد التونسي الضعيف المتأثّر بجائحة فيروس كورونا المستجدّ. وقد سبق أن سمح فتح الحدود مؤخّراً للتجّار التونسيين في المناطق الفقيرة بالسفر إلى ليبيا وبيع بضائعهم. وتهدف الجهتان كلتاهما إلى تعزيز التعاون في مجال التجارة والاستثمار والسياحة في المستقبل كما حصل في خلال المنتدى الاقتصادي الليبي التونسي الذي أقيم في ليبيا في مايو.

ويمكن أيضاً أن يستفيد المغرب، الذي لم تربطه صلات اقتصادية قوية مع ليبيا في ظلّ حكم القذّافي، من اتّفاقيات جديدة حول التجارة والطاقة. ويعمل صانعو القرارات المغربيون للوصول إلى هذا الهدف. فقد أعلن وزير الخارجية المغربي في يونيو تنظيم منتدى اقتصادي ثنائي ثانٍ. وفي الشهر ذاته، تطرّق وزير النفط والغاز الليبي إلى المحادثات الجارية مع المغرب حول التعاون في مجال الطاقة المتجدّدة.

وبدرجة أقلّ، أبدى المسؤولون الجزائريون انفتاحهم مؤخراً أيضاً لتحسين التبادل التجاري مع ليبيا ولإعادة فتح الحدود المشتركة التي يمكنها أن تتحوّل إلى منطقة اقتصادية مهمّة. وعلى غرار تونس والمغرب، نظّمت الجزائر منتدى اقتصادياً مع ليبيا ووقّعت اتّفاقية بشأن التبادل التجاري والمنتديات الصناعية. وقدّمت الجزائر أيضاً مساعدة اقتصادية للمجتمعات في جنوب غرب ليبيا، من ضمنها مساعدات غذائية في العام 2014 في خلال الصراع القبلي بين قبيلتَي التبو والطوارق.

ويمكن أن يكون التكامل الاقتصادي المعزَّز بين الدول في منطقة المغرب واحدةً من المنافع المحتملة الناتجة عن السلام في ليبيا على المستوى الإقليمي. فقد بلغ التبادل التجاري بين دول منطقة المغرب 2,8 في المئة في العام 2019، مقارنة بنسبة 10,7 في المئة بين الدول الأعضاء في مجلس التعاون الخليجي. ومن أسباب ذلك الأزمةُ في ليبيا، فضلاً عن القيود اللوجستية والتوتّرات بين الجزائر والمغرب. بالتالي، يمكن أن يشكّل السلام في ليبيا فرصة صغيرة لتحسين الأوضاع ويمكن أن يتيح لهذه الدول أن تعزّز التكامل الاقتصادي والبدء بمبادرات للتعاون الأمني عبر الحدود.

التنافس الإقليمي

علاوة على المصالح المحلّية لبعض دول منطقة المغرب، تنخرط هذه الدول في عملية السلام الليبية بحدّ ذاتها لتعزيز موقعها على الساحتَين الإقليمية والدولية. فمنذ أن استضاف المغرب اللقاءات التي أفضت إلى توقيع اتفاقية الصخيرات، نظّمت المملكة عدّة محادثات حول مسألة المواقف المؤسّساتية الأساسية، وقد أقيمت آخرها في هذا الصيف. ويولي صانعو القرارات المغربيون أهمّية كبيرة لدور المملكة في عملية السلام الليبية، التي تعتبرها الرباط طريقة لتعزيز سمعتها الدولية كوسيط موثوق. ويمكن أن يفسّر هذا الأمر السبب الذي جعل المسؤولين المغربيين يشعرون بالإهانة لإقصائهم عن مؤتمر برلين في العام 2018 (الذي دُعيت إليه الجزائر والتونس في النهاية) وسبب تغيّب المملكة بعد ذلك عن الملفّ الليبي بين العامَين 2018 و2020.

وينوي المغرب أيضاً، عبر زيادة انخراطه في ليبيا، أن يبقي نفوذ الجزائر المنافِسة له في المنطقة تحت السيطرة. ومع توصّل الجزائر مؤخراً إلى اتّفاقيات مع تونس ومصر وتركيا حيال الأزمة في طرابلس، ممّا يشير إلى اهتمام متزايد في العاصمة الجزائرية حيال الموضوع، قد يخشى المغرب أنّ نفوذه في ليبيا والمنطقة قد يتضاءل. وهذا بدوره قد يفاقم توتّراته مع الجزائر ويدفعه إلى الانخراط أكثر فأكثر في ليبيا.

التطلّعات: مرحلة ما بعد السلام؟

ستبقى عملية السلام في ليبيا مسألة معقّدة. فحتّى لو أجريت الانتخابات في ديسمبر وجرت عملية التصويت بدون عراقيل وأفضت إلى حكومة موحّدة لا يعارضها حفتر، ستبقى الطريق طويلة. وقد تلزم الدول المجاورة لليبيا سنواتٌ للاستفادة من المنافع الاقتصادية والأمنية.

لكن في هذا السيناريو، سيتضاءل التهديد الأمني الإقليمي في المستقبل القريب، ممّا سيخفّف من الضغط من جميع النواحي. فبإمكان الحكومة التونسية عندئذ الحدّ من الإنفاق على الأمن، فيما في وسع الجزائر والمغرب إعادة تركيز جهودهما الأمنية على منطقة الساحل. وسوف يزداد في نهاية المطاف الاستثمار الأجنبي على المديين المتوسّط والطويل، شأنه شأن السياحة (تبعاً للوضع الوبائي).

في غضون ذلك، ستستمرّ دول منطقة المغرب بالعمل على تحقيق مصالحها الفردية من خلال روابطها مع ليبيا. وسوف تسعى الحكومة في تونس على الأرجح إلى توقيع المزيد من الاتفاقيات المتعلّقة بالتجارة والسياحة مع المحافظة على نيّتها بتوقيع اتفاقيات طاقة محتملة في المستقبل. وسوف يبقى أكبر اهتمامات الجزائر التهديد الأمني المحتمل الذي قد ينبع من ليبيا في حال فشلت عملية السلام، مع أنّه من غير المرجّح أن يتخطّى تدخّلها العسكري الحفاظ على أمن حدودهما المشتركة. وسوف يسعى المغرب إلى ترسيخ دوره كوسيط مع المحافظة على المؤسّسات التي انبثقت عن اتفاقية الصخيرات. لتحقيق ذلك، سيقيم على الأرجح المزيد من اللقاءات على غرار تلك التي جرت في مدينة بوزنيقة بين الجهات الفاعلة المتنافسة. بيد أنّه من المستبعد جدّاً أن تنشأ استجابة موّحدة لمنطقة المغرب إزاء الأزمة الليبية طالما التوتّرات والاختلافات الأيديولوجية ما زالت قائمة.

      

تشكّل التطوّرات التي برزت مؤخراً في إصلاحات قطاع العمل في الدول الخليجية علامات مشجّعة لتغيير شامل ضروريّ لأنظمة الحماية للعمّال الوافدين. وقد استقطب فوز قطر باستضافة كأس العالم في كرة القدم للعام 2022 انتباهاً أكبر بكثير لمحنة العمّال الوافدين في البلاد. واستقطبت جائحة فيروس كورونا المستجدّ بدورها انتباهاً متجدّداً لمسائل الحماية الاجتماعية للعمّال الوافدين في قطر ومنطقة الخليج. ومع أنّ منطقة الخليج بأسرها تشهد تغييرات تشريعية تهدف إلى تحسين ظروف العيش والعمل للعمّال الوافدين، كان أثرها الفعلي متفاوتاً.¹ فمع محاولة الدول الخليجية الانتقال إلى اقتصادات مرتكزة على المعرفة، من الضروري أن تبذل جهوداً أكبر للحرص على أن تعود إصلاحات قطاع العمل، ومن ضمنها برامج الحماية الاجتماعية، بمنفعة حقيقية على أكثرية أولئك السكّان الذين يساهمون في نمو هذه الدول الاقتصادي، ألا وهم العمّال الوافدون. ومع أنّه يمكن تفسير الحماية الاجتماعية بعدّة طرق، هي أساساً مجموعة من السياسات العامة التي تهدف إلى الحماية من المشقّات الاقتصادية والاجتماعية.² وفي السياق الخليجي، ينبغي أن تركّز هذه السياسات على الحماية من البطالة ومن الأجور المنخفضة أو غير المُسدَّدة، فضلاً عن قدرة الوصول إلى سبل الانتصاف لانتهاكات العقود. ويشكّل العمّال الوافدون ذوو المهارات المتدنية فئة كبيرة من العمّال الوافدين الذين هم الأكثر حاجة إلى حماية اجتماعية من هذا النوع.³ ويتطلّب الترابط الشديد بين العمّال الوافدين والمواطنين الخليجيين أن تُطبّق إجراءات الحماية الاجتماعية بشكل يحرص على ضمان الأثر والاستدامة الطويلَي الأمد. بيد أنّ الحماية القانونية لا تضمن تلقائياً التنفيذ الفعلي لهذه الإجراءات.

تعرض مذكّرة السياسات هذه ثلاثة متطلّبات أساسية لتحويل الإصلاحات التشريعية لقطاع العمل من مجرّد “حبر على ورق” عموماً إلى إصلاحات يجري تطبيقها وممارستها بشكل متزايد. والمهم في المسألة أنّ هذه المتطلّبات ليست فعّالة إلا عندما يتمّ السير بها معاً ولن تنجح إذا كانت بمعزل الواحد عن الآخر. أولاً، ينبغي أن تضمّ اتفاقيات العمل الثنائية وعقود التوظيف أحكاماً خاصة بالحماية الاجتماعية قابلة للتطبيق، فضلاً عن آليات تطبيق أكثر فعالية تديرها الدولة. فهذه الخطوات مهمّة من أجل الحدّ من قدرة أصحاب العمل على تفادي المساءلة عند انتهاك قوانين العمل. ثانياً، تبرز الحاجة إلى تنشئة اجتماعية للإصلاحات تستهدف الصلة الثلاثية الجهات لنظام الكفالة الخليجي المعروف، أي العامل الأجنبي وصاحب العمل والدولة.⁴ أخيراً، سيحرص إنشاء أدوات مراقبة وتقييم محلية على نيل بحوث ذات نوعية أعلى ومحدَّدة السياق حول إصلاح سياسات العمل. ويحسّن هذا بدوره المعرفة حيال ما الذي ينفع والذي لا ينفع في الحالات المحدّدة السياق في منطقة الخليج، ممّا يفضي إلى بحوث أدقّ تؤمّن معلومات أفضل للتوصيات بشأن السياسات التي تعود بالنفع على العمّال الوافدين والدولة. ومع انتهاج إصلاحات كبيرة بشكل متزايد في قطر، ولا سيّما بعد الزخم للتغيير على ضوء دور البلاد كدولة مستضيفة لكأس العالم في كرة القدم للعام 2022، سوف تبدأ هذه المذكّرة باستعراض بعض من أهمّ التطورات في إصلاحات قطاع العمل في قطر. وسيلي ذلك تفسير عن الأسباب التي تجعل المتطلّبات المتداخلة الثلاثة المذكورة أعلاه ضرورية لا في السياق القطري فحسب، بل في أرجاء منطقة الخليج أيضاً.

التطوّرات الأخيرة في إصلاحات قطاع العمل: قطر

هدفت أكثرية الإصلاحات في قوانين العمل في قطر منذ العام 2014 إلى تسهيل قدرة العمّال الوافدين على تغيير العمل والسفر، فضلاً عن جعل التشريعات الوطنية على مستوى معايير العمل الدولية. فأسقط القانون رقم 13 (سنة 2018) مطلب إذن الخروج الذي بموجبه كان العمّال الوافدون عاجزين عن مغادرة البلاد من دون إذن مسبق من صاحب العمل.⁵ وقد تمّ توسيع هذا الأمر ليشمل العمالة المنزلية أو المستخدَمين في المنازل بموجب قرار وزير الداخلية رقم 95 لسنة 2019 الذي يسمح لهم بمغادرة البلاد بعد إعلام أصحاب العمل قبل 72 ساعة على الأقل من مغادرتهم.^6] وجعل القانون رقم 21 (سنة 2015) مصادرة أصحاب العمل أو الكفيل لجوازات سفر العمّال الأجانب أمراً غير قانوني. ومع أن مشكلة مصادرة أصحاب العمل الجوازاتَ ما زالت قائمة، شهدت هذه الممارسة تراجعاً في السنوات الأخيرة.⁷

وبرز تطوّر لافت في قانون العمل القطري مع اعتماد القانون رقم 19 (سنة 2020) الذي يسمح للعمّال الوافدين بتغيير جهة عملهم قبل انتهاء عقدهم من دون الحصول مسبقاً على شهادة عدم ممانعة من صاحب العمل. فقد ترك نظام شهادة عدم الممانعة العمّال الوافدين تحت رحمة أصحاب العمل عند البحث عن عمل في مكان آخر. وكان هذا الأمر ميزة محورية في نظام الكفالة، إذ قيّدت بشكل أساسي العمّال الوافدين بكفيلهم أو صاحب عملهم، ممّا أفضى إلى ممارسات استغلالية تنتهك قوانين حقوق الإنسان الدولية ومعايير العمل الدولية. وقد نال أخيراً المستخدمون في المنازل، الذين عملوا لفترة طويلة ضمن فراغ قانوني لأنّ قوانين العمل لم تكن تنطبق عليهم، حماية قانونية أتت على شكل القانون رقم 15 (سنة 2017) الذي ينظّم العلاقة بين المستخدمين في المنازل وأصحاب العمل ويمنحهم حقوقاً لم تكن محدّدة في السابق.⁸

وفي السنة عينها، أقرّت قطر القانون رقم 13 (سنة 2017) الذي يسمح بإنشاء لجان للنزاعات في قطاع العمل تطرح آلية يستطيع من خلالها العمّال وأصحاب العمل حلّ نزاعاتهم.⁹ وفي مايو 2021، صدر قرار وزير التنمية الإدارية والعمل والشؤون الاجتماعية رقم 17 الذي يمنح حماية من الإجهاد الحراري للأشخاص الذين عليهم العمل في المواقع المكشوفة. ويحظّر هذا المرسوم العمل في المساحات المكشوفة بين الساعة العاشرة صباحاً والثالثة والنصف مساء ضمن الفترة الممتدّة بين 1 يونيو و15 سبتمبر.¹⁰ أخيراً، تمّ طرح عدد من الإصلاحات التي تهدف إلى حماية الأجور واعتماد حدّ أدنى غير تمييزي للأجور وتأسيس صندوق دعم وتأمين العمّال.¹¹

تعزيز تطبيق الإجراءات لمعالجة ثقافة إفلات صاحب العمل من العقاب

فيما تُعتبر هذه الإصلاحات مشجّعة وتمّ اعتبارها تاريخية حتّى في “تفكيك” نظام الكفالة، يبقى غياب التطبيق طاغياً، ويبقى الإفلات من العقاب متفشّياً.¹² ومشكلة عدم الامتثال هي عموماً مشكلة متواجدة بين أصحاب العمل الذين لا ينفّذون موجباتهم إزاء موظّفيهم. ويشكل غياب تطبيق إجراءات الحماية القانونية والاجتماعية تحدياً كبيراً يعانيه العمّال الوافدون في أرجاء منطقة الخليج.¹³فالحماية القانونية لا تؤمّن تلقائياً التطبيق. بالتالي، الآليات التي تهدف إلى الحرص على الالتزام بأفضل الممارسات الدولية، مع الحرص أيضاً أن تكون إصلاحات التشريعات والسياسات منطقية في السياقات الفريدة لكل دولة من الدول الخليجية، أمر ضروري. ويعتبر افتتاح مكتب مشروع منظمة العمل الدولية في قطر في أبريل 2018، وهو المكتب الأوّل في منطقة الخليج، خطوة ملموسة بارزة سهّلت هذه الجهود.

ومع ذلك، قليلة هي اتفاقيات العمل الثنائية الموقّعة بين الدول المرسِلة والمستقبِلة التي تضم أحكام حماية اجتماعية، مما يسمح لوكالات التوظيف وأصحاب العمل بانتهاك حقوق العمّال الوافدين. مثلاً، لم تضمّ الاتفاقية المُبرمة في العام 2013 بين المملكة العربية السعودية والفلبين بشأن توظيف المستخدمين في المنازل ولا الاتفاقية المُبرمة في العام 2008 بين قطر وسريلانكا بشأن توظيف العمّال السريلانكيين في قطر أحكامَ حماية اجتماعية ملائمة للعمّال الوافدين تكون في متناولهم.¹⁴ علاوة على ذلك، سلّطت جائحة فيروس كورونا المستجدّ الضوء على المعاناة الشديدة التفاوت التي سبّبها الفيروس المميت للعمّال الوافدين، ولا سيما نظراً إلى ظروف العمل والعيش المكتظّ التي سمحت للفيروس بالانتشار.¹⁵

بيد أنّ أوجه الضعف الكامنة التي يعيشها العمّال الوافدون تتخطّى مسألة الجائحة. فنظراً إلى السياسات الصحّية الصارمة التي تَفرض على العمّال الوافدين كافة الخضوعَ لفحوصات صحّية قبل حصولهم على تأشيرة والقدرة على العمل في الخليج، تحيط وصمةٌ اجتماعية بصحّة العمّال الوافدين ذوي المهارات المتدنية بشكل خاص وقدرتهم على المحافظة على وظائفهم. وتفضي هذه الوصمة جزئياً إلى تردّد في صفوف العمّال الوافدين “حيال الاعتراف برداءة صحّتهم لأصحاب عملهم والمشرفين عليهم”، خوفاً من فقدان وظيفتهم.¹⁶ وعقب التداعيات الاقتصادية والاجتماعية التي برزت منذ ظهور جائحة فيروس كورونا المستجدّ، لم يعد بإمكان الدول الخليجية أقصاء العمّال الوافدين من قدرة الوصول الملائمة للأطر الصحّية الوطنية. فكما تشير زهرة بابار:

لم تبذل الدول المستضيفة في مجلس التعاون الخليجي جهداً كبيراً لإدراج الحاجات الصحية للعمّال الوافدين في أطر السياسات الصحية الوطنية [وهذا أمر ضروري] عندما تضمّ الدول عدداً كبيراً من المهاجرين، مثلما هو الحال في دول مجلس التعاون الخليجي… فما من التزام إجمالي لدى الهيئات الحكومية والدولية يلزمها ببعض النتائج الصحّية للمهاجرين.¹⁷

بالتالي ينبغي أن تأخذ آليات التطبيق بعين الاعتبار ظروف العيش والعمل كلَيهما للعمّال الوافدين في الخليج، ولا سيما أنّ مكان سكن العمّال الوافدين ذوي المهارات المتدنية غالباً ما يؤمّنه أصحاب العمل.

ويشكّل انخراط المنظّمات الدولية على غرار منظّمة العمل الدولية والدور الذي أدّته في قطر عاملاً حاسماً للغاية في الحرص على أن تتماشى التشريعات والممارسات المحلّية مع المعايير الدولية. بيد أنّ اتّفاقات العمل الثنائية التي تعالج إجراءات الحماية الاجتماعية هي أيضاً قناة مهمّة يستطيع العمّال الوافدون من خلالها المطالبة بحقوقهم الاجتماعية والاقتصادية والصحّية بفعالية أكبر. فمن خلال اتّفاقيات عمل ثنائية أمتن، يمكن طرح منافع بأمد أطول للعمّال الوافدين، على غرار الإغاثة للمصاعب الاقتصادية المفاجئة (أي البطالة) وتعويضات نهاية الخدمة. ومع أنّه قد لا يكون للدول المرسِلة حافزٌ لوضع سياسات كهذه، ينبغي على مجموعات المناصرة مثل النقابات في الدول المرسِلة أن تعطي مسألة الحماية الاجتماعية للعمّال الوافدين الأولوية وأن تضغط على الدول المرسِلة للحرص على أن يستفيد مواطنوها من هذه المعايير الدولية الأساسية في الأمن الاجتماعي والاقتصادي. ويكتسب هذا الأمر أهمّية شديدة للعمّال الوافدين ذوي المهارات المتدنّية، الذين يواجهون نقاط ضعف أكبر تتأتّى من التهميش في الدول المستقِبلة باعتبارهم غير مواطنين ومن الصعوبات الاقتصادية والاجتماعية.

التنشئة الاجتماعية لإصلاحات قطاع العمل: الفرصة سانحة في عصر ما بعد فيروس كورونا المستجدّ

بيد أنّ آليات التطبيق واتّفاقيات العمل الثنائية ليست كافية بحدّ ذاتها، بل تبرز الحاجة إلى تنشئة اجتماعية للإصلاحات تستهدف الصلة الثلاثية الجهات لنظام الكفالة الخليجي المعروف، أي العامل الأجنبي وصاحب العمل والدولة. ففي غياب الحركات الاجتماعية المحدَّدة السياق التي تعمل للوصول إلى الحماية الاجتماعية للعمّال الوافدين، ينبغي أن تجري التنشئة هذه عبر وسائل بديلة تشمل، على سبيل المثال لا الحصر، الحرص على تمثيل العامل في إجراءات إصلاح السياسات وفي آليات المراقبة والتقييم. وفي أبريل 2019، أصدرت قطر مرسوماً يسمح بتأسيس لجانٍ مشتركة يختار بموجبها العمّال في الشركات التي تستخدم 30 موظفاً أو أكثر ممثّليهم بنفسهم من أجل مناقشة قضايا مكان العمل مع الإدارة.¹⁸ وفي يونيو 2021، أقامت شركة “مواصلات”، المزوّد الأكبر لخدمات النقل العام في قطر، أوّل انتخابات لإنشاء لجنة مشتركة لدعم الحوار بين العمّال والإدارة.¹⁹ وما زال من غير المعروف إن كانت هذه اللجان المشتركة ستؤثّر فعلاً في إصلاح السياسات أو إن كانت ستمنح فرصة لمناقشة أثر الإصلاحات التشريعية بشأن العمّال الوافدين في مكان العمل. لكنّ هذه الجهود مهمة لإنشاء بيئة مؤاتية للانخراط في حوار اجتماعي حيال السياسات التي تؤثّر تأثيراً مباشراً في العمّال الوافدين. ويمكنها أن تساهم أيضاً في “الحدّ من التوتّرات بين المواطنين وغير المواطنين وتعزيز التلاحم الاجتماعي”.²⁰

ولكن تطرح هذه التنشئة الاجتماعية لإصلاحات قطاع العمل تحدّياً صعباً يرتبط بالعقد الاجتماعي الضمني بين المواطنين الخليجيين ودولهم. فكما يفسّر مصطفى قادري، يضع هذا التحدّي الدولة في موقف يرغمها على الموازنة بين “الحاجة إلى المحافظة على عقد اجتماعي يرتكز على عدم توازن في علاقات العمل يصبّ في مصلحة أصحاب العمل والشركات، وهم بأكثريتهم الشديدة من المواطنين، من جهة وموجباتها الدولية باحترام النواحي الجوهرية لحقوق الإنسان والعمل والحاجة إلى الاستجابة لسوق عالمية حسّاسة بشكل متزايد لأوجه حماية الحقوق من جهة أخرى”. ²¹وفيما يركّز نقاش قادري على الإمارات العربية المتّحدة تنطبق ملاحظاته على دول مجلس التعاون الخليجي الباقية، حيث يسري عقد اجتماعي مشابه بين الدولة والمواطن، وهو عقد “يَعد فعلياً المواطن بمورد حاضر من العائدات وتحكّم كبير باليد العاملة الأجنبية مقابل حرّيات اجتماعية وسياسية محدودة”.²² وتمنح جائحة فيروس كورونا المستجدّ فرصة لا مثيل لها لمعالجة الصور النمطية السلبية للعمّال الوافدين فضلاً عن أوجه عدم المساواة الهيكلية التي يواجهونها بسبب التطبيق التمييزي لبرامج الحماية الاجتماعية. فمن دون تغييرات تستهدف المجتمع، على غرار تعزيز الاحترام لحكم القانون والتعاطف مع الآخرين على المستوى العائلي، ستبقى احتمالات إحلال تغيير مجدٍ وطويل الأمد حيال الحماية الاجتماعية للعمّال الوافدين محدودة.²³

تجييش أقلّ للمشاعر واطّلاع أفضل: الحاجة إلى مراقبة وتقييم أكثر تمثيلاً

إنّ الآليات التي تقيّم تلقائياً الأثر الذي يخلّفه إصلاح السياسات على العمّال الوافدين في الخليج قليلةٌ. عوضاً عن ذلك، تتغاضى العناوين والتقارير المجيّشة للمشاعر التي تميل إلى الخروج باستنتاجات بناء على مقابلات قصصية على حدّ سواء عن المشاكل الهيكلية الأعمق والاتّجاهات الإيجابية التي لا تُعتبر جديرة بالنشر مع أنّه يجدر بها أن تكون كذلك.وسيحرص تأسيس أدوات مراقبة وتقييم محلّية، على غرار مؤشّر رفاه العمالة الوافدة الذي أطلقه معهد البحوث الاقتصادية والاجتماعية المسحية بجامعة قطر، على نيل بحوث ذات نوعية أعلى ومحدّدة السياق حول إصلاح سياسات العمل. ويحسّن هذا بدوره المعرفة حيال ما الذي ينفع والذي لا ينفع في الحالات المحددّة السياق في أرجاء الخليج العربي، مما يفضي إلى بحوث أدقّ تؤمّن معلومات أفضل للتوصيات بشأن السياسات التي تعود بالنفع على العمّال الوافدين والدولة.

ويشدّد عبدولاي ديوب وآخرون أنّه بدون مؤشّرات صالحة، من الصعب تقدير أثر الإصلاحات التشريعية على “حياة العمّال الفعلية”.²⁴ ويناقشون مثل الممارسة التي تقضي بمصادرة جوازات السفر في قطر، إذ يحتفظ أصحاب العمل والكفيل بجوازات سفر موظفيهم، وهذا مخالف للقانون بحسب القانون رقم 21 (سنة 2015).²⁵ ففي استطلاع أجراه معهد البحوث الاقتصادية والاجتماعية المسحية في العام 2014، قال أكثر من ثلث العمّال الوافدين الذين شملهم الاستطلاع إنّهم سلّموا جواز سفرهم طوعاً لصاحب العمل لكي يحتفظ به، لأنّهم خافوا على أمان جوازات سفرهم في مخيمات العمل حيث يقيمون. نتيجة لذلك، كما يشير ديوب وآخرون، “لا يكمن الحل لمصادرة جوازات السفر في إطلاع العمّال على حقوقهم أو إرغام أصحاب العمل على عدم الاحتفاظ بجوازات السفر ضدّ مشيئة العامل فحسب، بل أيضاً عبر تحسين أمن مكان إقامتهم“.²⁶ ولا يبيّن هذا المثل أهمّية الحرص على اعتماد آليات مراقبة وتقييم ملائمة، على غرار مؤشّر رفاه العمالة الوافدة، فحسب، بل أهمّية أن ينال العمّال الوافدون بشكل دائم الفرصة للحصول على تفسير لتفاصيل وضعهم. فمن دون هذه الآراء المهمة من العمّال الوافدين في آليات كهذه، ستبقى إصلاحات السياسات خاطئة.

الخاتمة

لقد بيّنت جائحة فيروس كورونا المستجدّ بوضوح جلي ومؤلم أنّ وضع سكّان العالم البالغ عددهم 7,8 مليار نسمة ليس متشابهاً. ففيما الفيروس لا يفرّق بين شخص وآخر وأثّر في الأثرياء والفقراء وكلّ من يقع بين هاتين الطبقتَين، بيّنت ظروف العمل والعيش الصعبة الكامنة التي يقاسيها العمّال الوافدون في الخليج بوضوح متزايد أنّهم يعانون بشكل متفاوت. وظروف العمل والإقامة مرتبطان ارتباطاً وثيقاً بقوانين العمل وسياساته في الخليج. فالصلة بين العامل الأجنبي وصاحب العمل والدولة هي تلك التي تحافظ على نظام الكفالة الذي يصبّ بشكل شديد في مصالح أصحاب العمل على حساب الحقوق الاجتماعية والاقتصادية والإنسانية للموظّفين. ومع استمرار الدول بمواجهة التحديات الجيوسياسية والاقتصادية وتحديات سياسات الصحّة العامة، يشكّل عصر ما بعد فيروس كورونا المستجدّ فرصة مؤاتية جداً لمعالجة الطرق التي تحرص على تأمين حماية اجتماعية طويلة الأمد التي ستساعد الدول الخليجية على التحوّل إلى اقتصادات مستدامة مرتكزة على المعرفة. بيد أنّه لا يمكنها تحقيق أثر مجدٍ من دون آليات تطبيق فعالة على المستوى المحلّي وفي اتّفاقات العمل الثنائية والتنشئة الاجتماعية للإصلاحات ضمن المجتمع وأدوات مراقبة وتقييم محدّدة السياق تمثّل تجارب العمّال المعقّدة.

      

Recent developments in labor reforms across the Gulf countries are encouraging signs of a much-needed overhaul of protective systems for migrant laborers. Qatar’s winning bid to host the 2022 Fédération Internationale de Football Association (FIFA) World Cup drew significantly more attention to the plight of migrant laborers in the country.  The COVID-19 pandemic drew renewed attention to issues of social protection of migrant workers in Qatar and the wider Gulf region. While legislative changes aiming to improve the living and working conditions of migrant laborers have been taking place across the Gulf, their actual impact has been mixed.¹ As the Gulf states attempt to transition to knowledge-based economies, it is imperative that they ramp up efforts to ensure that labor reforms, including social protection schemes, meaningfully benefit the majority of the population that contributes to their economic growth: migrant laborers. While social protection can be construed in several ways, it is primarily a set of public policies that aim to protect against economic and social distress.² In the Gulf context, the focus of such policies should be on protection against unemployment and low or unpaid wages, as well as access to remedies for contract violations. Low-skilled migrant laborers are a substantial segment of working migrants who require such social protection the most.³ The heavy interdependence of foreign laborers and Gulf nationals requires that social protection measures are implemented with a view to ensuring long-term impact and sustainability. However, legal protection does not automatically ensure actual enforcement.

This policy note presents three key requirements for transforming legislative labor reforms from a predominantly “on paper” existence to one that is increasingly enforced and practiced. Crucially, these requirements are only effective when pursued together as opposed to in isolation from each other. First, there must be enforceable social protection provisions in bilateral labor agreements and in employment contracts, along with more effective state-run enforcement mechanisms. These are important in order to mitigate the ability of employers to escape accountability for violations of labor laws. Secondly, a socialization of reforms that targets the tripartite nexus of the notorious Gulf kafala, or sponsorship, system—the migrant worker, the employer, and the state—is needed.⁴ Finally, the establishment of localized monitoring and evaluation tools would ensure higher quality and context-specific research on labor policy reform. This would in turn enhance knowledge of what works and what does not work in context-specific cases across the Gulf, producing rigorous research to better inform policy recommendations that benefit migrant workers and the state. As significant reforms have increasingly been undertaken in Qatar, especially following momentum to pursue changes in light of the country’s role as host to the 2022 FIFA World Cup, this note will begin by outlining some of the notable developments in labor reforms there. This will be followed by an explanation of why the three interconnected requirements outlined above are necessary not only in the Qatari context, but across the Gulf region as well.

Recent Developments in Labor Reforms: Qatar

The majority of reforms to Qatar’s labor laws since 2014 have aimed to ease the mobility of migrant laborers as well as to bring national legislation in line with international labor standards. Law No. 13 (2018) removed the exit permit requirement, whereby foreign laborers were not able to leave the country without permission from their employer beforehand.⁵ This was extended to domestic workers by way of Ministerial Decision No. 95 in 2019, which allows them to leave the country after notifying their employers at least 72 hours prior to their departure.⁶ Law No. 21 (2015) made it illegal for employers or sponsors to withhold passports of foreign nationals. Though the problem of employers withholding passports persists, this practice has seen a declining trend in recent years.⁷

A significant development in Qatar’s labor law came with the adoption of Law No. 19 (2020), which allows migrant workers to change jobs before the end of their contract without first having to obtain a No Objection Certificate (NOC) from their employer. The NOC system left foreign employees at the mercy of their employers when seeking employment elsewhere. It was a central feature of the kafala system, which essentially shackled migrant workers to their sponsor or employer, leading to exploitative practices that violate international human rights laws and international labor standards. Domestic workers, who long operated within a legal vacuum as labor laws were not applicable to them, finally obtained legal protection in the form of Law No. 15 (2017), which regulates the relationship between domestic workers and their employers and grants them rights that were not previously specified.⁸

That same year, Qatar passed Law No. 13 (2017), allowing for the establishment of labor dispute committees, which offer a mechanism through which workers and employers could settle their disputes.⁹ In May 2021, Ministerial Decree 17 was issued, providing heat stress protection for those whose work must be done outdoors. The decree prohibits work in outdoor spaces between the hours of 10:00 a.m. and 3:30 p.m. from June 1 to September 15.¹⁰ Finally, a number of reforms aimed at protecting wage payment, introducing a non-discriminatory minimum wage,  and establishing the Workers Support and Insurance Fund, were introduced.¹¹

Leveraging Enforcement to Tackle a Culture of Employer Impunity

While these reforms are encouraging and have even been hailed as historic in “dismantling” the kafala system, the lack of enforcement is pervasive, and impunity remains endemic.¹² The problem of non-compliance is largely a problem that lies with employers who fail to fulfill their obligations toward their employees. Lack of enforcement of legal and social protection measures is a major challenge from which migrant laborers suffer across the Gulf region.¹³ Legal protection does not automatically ensure enforcement. Mechanisms that aim to ensure abidance by international best practices, while also ensuring that legislative and policy reforms make sense in the unique contexts of each Gulf state, are critical. The opening of the International Labour Organization (ILO) Project Office in Qatar in April 2018, which is the first in the Gulf region, is a significant concrete step that has facilitated such efforts.

Nevertheless, few bilateral labor agreements signed between sending and receiving states include social protection provisions, allowing recruitment agencies and employers to abuse the rights of migrant workers. For example, neither the 2013 Saudi Arabia-Philippines agreement on domestic workers’ recruitment nor the 2008 Qatar-Sri Lanka agreement concerning Sri Lankan manpower employment in Qatar include adequate and accessible social protection provisions for migrant workers.¹⁴ Moreover, the COVID-19 pandemic brought to the fore the severely disproportionate suffering of migrant laborers at the hands of the deadly virus, especially given their cramped living and working conditions, which allowed the virus to flourish.¹⁵

The underlying vulnerabilities experienced by migrant workers extend beyond the pandemic, however. Given strict health policies that require all migrant workers to undergo health screening before they are granted a visa and the ability to gain employment in the Gulf, there is a social stigma surrounding the health of low-skilled migrant workers in particular and their ability to maintain employment. This stigma in part entails a reluctance among migrant laborers “around admitting ill-health, to their employers and supervisors,” for fear of losing their jobs.¹⁶ Following the social and economic fall-out since the onset of COVID-19, Gulf states can no longer afford to exclude migrant workers from adequate access to national health frameworks. As Zahra Babar notes:

There has not been a great deal of effort on the part of the [Gulf Cooperation Council] GCC host states to mainstream labor migrants’ health needs into national health policy frameworks [which is essential] when such a large population of migrants as in the GCC are present…there is no global commitment among state and international bodies that bind them to certain health outcomes for migrants.¹⁷

Enforcement mechanisms thus must take into account both living and working conditions of migrant workers in the Gulf, especially as low-skilled migrant laborers’ accommodation is often provided by their employers.

The involvement of international organizations such as the ILO and the role it has played in Qatar are instrumental in ensuring domestic legislation and practice is in line with international standards. However, bilateral labor agreements that address social protection measures are also an important channel through which migrant workers could more effectively claim their social, economic, and health rights. Through more robust bilateral labor agreements, longer-term benefits for migrant laborers could be introduced, such as sudden economic hardship relief (i.e., unemployment) and pensions. While there may be little incentive for sending states to develop such policies, advocacy groups such as unions in the sending states must prioritize the issue of social protection for migrant laborers and apply pressure on sending states to ensure that their citizens benefit from these basic international standards of social and economic security. This is especially important for low-skilled migrant laborers, who experience greater vulnerabilities stemming from marginalization in receiving states as non-citizens, and from economic and social hardship.

Socialization of Labor Reforms: An Opportunity in the Post-COVID-19 Era

However, enforcement mechanisms and bilateral labor agreements on their own are not enough. A socialization of labor reforms that targets the tripartite nexus of the notorious Gulf kafala system—the migrant worker, the employer, and the state—is needed. In the absence of context-specific social movements that work towards the social protection of migrant workers, such socialization would need to take place through alternative means. This includes, but is not limited to, ensuring worker representation in policy reform processes and in monitoring and evaluation mechanisms. In April 2019, Qatar issued a decree that allows for the establishment of Joint Committees, whereby workers in companies with 30 or more employees elect their own representatives to discuss workplace issues with management.¹⁸ In June 2021, Qatar’s largest public transport provider, Mowasalat, held its first Joint Committee elections to support dialogue between workers and management.¹⁹ It remains to be seen whether such Joint Committees will effectively impact policy reform, or whether they will provide an opportunity to discuss the impact of legislative reforms on migrant workers in the workplace. Such efforts, however, are important for fostering an environment conducive to engaging in social dialogue about issues that directly impact migrant laborers. They could also contribute to “reducing tensions between nationals and non-nationals and promoting social cohesion.”²⁰

Such socialization of labor reforms, however, presents a difficult challenge that relates to the implicit social contract between Gulf nationals and their states. As Mustafa Qadri explains, this challenge puts the state in a position where it must balance “the need to maintain a social contract based on an imbalance in labor relations in favor of employers and business owners, who are overwhelmingly citizens, with its international obligations to respect core aspects of human rights and labor rights and the need to respond to a global market increasingly sensitive to rights protections.”²¹ While Qadri’s discussion focuses on the United Arab Emirates, his observations are relevant to the rest of the GCC, where a similar social contract between the state and citizen exists: one that “effectively promises the latter a ready source of revenue and significant control over migrant labor in return for reduced social and political freedoms.”²² The COVID-19 pandemic presents an unparalleled opportunity to tackle negative stereotypes of migrant workers as well as the structural inequalities they face due to the discriminatory application of social protection schemes. Without changes targeting society, such as cultivating a respect for the rule of law as well as empathy for others at the family level, the prospects for meaningful and long-lasting change with regards to the social protection of migrant workers will remain limited.²³

Less Sensationalist, Better Informed: The Need for Representative Monitoring and Evaluation

Few mechanisms systematically assess the impact of policy reform on migrant workers in the Gulf. Instead, sensationalist headlines and reports that tend to draw conclusions based on anecdotal interviews overlook both deeper, structural problems and positive trends that are not—but should be—newsworthy. The establishment of localized monitoring and evaluation tools, such as the Qatar Guest Workers’ Welfare Index (GWWI) developed by the Social and Economic Survey Research Institute (SESRI), would ensure higher quality and context-specific research on labor policy reform. This would, in turn, enhance knowledge of what works and what does not work in context-specific cases across the Gulf, producing rigorous research and policy recommendations that benefit migrant workers and the state.

Abdoulaye Diop et al. emphasize that without valid indicators, it is difficult to gauge the effect of legislative reforms on “the actual lives of workers.”²⁴ They discuss the example of the practice involving the withholding of passports in Qatar, whereby employers or sponsors retain their employees’ passports, which is illegal as per Law No. 21 (2015).²⁵ In a SESRI survey conducted in 2014, more than one-third of the migrant worker respondents said they voluntarily handed their passport to their employer for safekeeping, as they feared for the security of their passports in the labor camp where they reside. Consequently, as Diop et al. observe, the “solution to passport withholding is not only informing workers about their rights or forcing employers not to retain passports against the will of the worker, but also improving the security of their accommodations.”²⁶ This example demonstrates the importance of not only ensuring that adequate monitoring and evaluation mechanisms, such as the GWWI, are in place, but that migrant laborers are consistently afforded the opportunity to explain the nuances of their situation. Without such vital input from migrant laborers in such mechanisms, policy reforms will remain misguided.

Conclusion

The COVID-19 pandemic has made painfully clear that not all 7.8 billion inhabitants of the planet are in the same boat. While COVID-19 does not discriminate and has impacted both rich and poor and everyone in between, the underlying difficult living and working conditions of migrant laborers in the Gulf have made it increasingly clear that they suffer disproportionately. Work and accommodation conditions are inextricably tied to labor laws and policies in the Gulf. The migrant laborer-employer-state nexus is one that maintains the kafala system that has overwhelmingly favored the interests of employers at the expense of employees’ social, economic, and human rights. As countries continue to grapple with geopolitical, economic, and public health policy challenges, the post COVID-19 era presents an especially opportune time to address ways to ensure long-term social protection that will aid Gulf states in transitioning to sustainable knowledge-based economies. The focus on legislative and policy reforms thus far have been encouraging in the Gulf. However, they cannot generate meaningful impact without effective enforcement mechanisms domestically and in bilateral labor agreements, socialization of reforms into society, and context-specific monitoring and evaluation tools that are representative of workers’ complex experiences.

      

An analysis of policy and institutional responses of countries in the Middle East and North Africa (MENA) to the COVID-19 pandemic. This research seeks to understand how MENA countries have responded to the virus, and what the long-term implications are likely to be for the region’s governments and public sector.

      

A decade after the overthrow of longtime dictator Moammar Gadhafi, Libya is set to hold elections this December to produce a unified government. As the date approaches, the country’s Maghreb neighbors — Tunisia, Algeria, and Morocco — are showing intensified interest in its ongoing peace process.

Algerian decisionmakers resumed Libya flights, opened a sea line between Algiers and Tripoli, and recently appointed Ramtane Lamamra — who has been highly engaged in the Libya dossier — as foreign minister. Tunisia remains most interested in controlling security risks and reestablishing economic ties and has signed agreements with Libya over the summer to promote mutual trade, investment, and movement of travelers. Morocco, the birthplace of the 2015 Skhirat agreement (which recognized the Government of National Unity as Libya’s sole legitimate authority), is organizing meetings between rival Libyan actors and bilateral talks with officials on potential cooperation in the fields of enhanced security, trade, and renewable energy.

Despite a problematic lack of coordination on the Libya dossier between these states, all putatively agree that elections are the best way forward for the conflict-stricken country. Furthermore, they have all consistently supported inter-Libyan dialogue that promotes Libya voices. Yet their heightened interest over recent months raises questions. Why have they become increasingly invested in Libya, and what do they stand to gain from its stability?

Security 

The primary reason behind Maghreb interest in Libya’s stability is the security threat which continued chaos represents. As political instability piqued in Libya following 2011, it led to increased terrorism, organized crime, weapons proliferation, and drug trafficking. This is especially problematic for Algeria and Tunisia, which share porous land borders with Libya. The Tunisian government has significantly increased security spending since the collapse of the Libyan security sector, while the Algerian regime increased the number of troops along its shared border. Even Morocco, which is not a direct neighbor, has been impacted by instability in Libya, particularly in terms of the threat of terrorism. As Moroccan fighters joined the Islamic State group’s branch in Libya — from where the terrorist organization planned to launch attacks on Europe — their imminent return created risks for the kingdom’s security.

Furthermore, because of the power vacuum in Tripoli, the possibility of terrorist organizations and rebel groups launching their offensives from Libya was a real threat for the entire North Africa region, as evidenced when a Chadian military-political rebel group launched a battle that killed President Idris Déby Itno. The collapse of Libya’s security sector has also made it possible for weapons smuggling, drug trafficking, and other criminal activity to take place at an intensified level. While prior to 2011 Libya saw little trafficking in drugs other than cannabis, it is now a well-established route for cocaine, heroin, and amphetamines.

This could explain why certain Maghreb states have signaled the possibility of military partnership with Libya’s Government of National Unity. The president of Algeria, a historically isolationist country, claimed that he was ready to “enforce red lines” against Field Marshal Khalifa Hifter. Furthermore, a 2020 reform of the country’s constitution made it possible for the Algerian army to deploy overseas, a change from a decades-old non-interventionist military policy. Morocco and Libya meanwhile are in advanced talks on enhanced cooperation on terrorism and migration and aim to enter into a military partnership. It is true that the aforementioned Algerian constitutional reform is likely also due to the rising instability in the Sahel region and that the Morocco talks are possibly another way for the kingdom to maintain its involvement in the Libya dossier and promote its interests. However, these developments suggest that the two countries are taking steps to ensure they would be able to protect themselves from a security threat emanating from Libya or to intervene to deescalate such a situation.

Economy

Tunisia is perhaps the Maghreb state that stands to gain the most from reinstating strong economic ties with Libya. Since 2011, its economy has been impacted by emigration of Libyans to Tunisia as well as the return of Tunisian workers from the country. The security threat also contributed to reduced tourism and investment as well as increased security spending. The World Bank estimated that, between 2011 and 2015, the Libyan crisis reduced Tunisia’s growth by 24%.

Stability in Libya would gradually reverse these effects and would open the door for bilateral economic cooperation. Increased tourism and trade would boost Tunisia’s fragile and COVID-19-hit economy. The recently opened borders have already allowed Tunisian merchants in impoverished areas to travel to Libya and sell their merchandise. Both sides aim to boost cooperation in trade, investment, and tourism down the line as was seen during a Libyan-Tunisian economic forum held in Libya last May.

Morocco, which did not enjoy strong economic ties with Libya under the Gadhafi regime, could also benefit from new trade and energy deals. Moroccan decisionmakers are working towards this. The kingdom’s foreign minister announced in June the organization of a second bilateral economic forum. That same month, Libya’s minister of oil and gas discussed ongoing talks about renewable energy cooperation with Morocco.

To a lesser extent, Algerian officials have also recently shown that they are open to improving trade with Libya and reopening the shard land border which could turn into a major economic zone. Like Tunisia and Morocco, Algeria also organized an economic forum with Libya and signed an agreement on trade exchange and industrial forums. Algiers has also provided economic assistance to communities in southwest Libya, including food aid in 2014 during the tribal conflict between the Tebu and Tuareg tribes.

A potential benefit from peace in Libya on the regional level could be bolstered intra-regional economic integration in the Maghreb. Trade between Maghreb states stood at 2.8% in 2019, compared to 10.7% between the members of the Gulf Cooperation Council. Reasons include the crisis in Libya as well as logistical constraints and tensions between Algeria and Morocco. Peace in Libya could present a small possibility for improvement and could make it possible for these states to consolidate economic integration and start initiatives for cross-border security cooperation.

Regional competition

Beyond their domestic interests, some Maghreb states are invested in the Libyan peace process in and of itself to bolster their position on the regional and international stages. Since hosting the meetings which resulted in the signing of the Skhirat agreement, Morocco has organized multiple talks on the issue of key institutional positions, as recently as this summer. Moroccan decisionmakers attach great importance to the kingdom’s role in the Libyan peace process, which Rabat views as a way to bolster its international reputation as a credible mediator. This could explain why Moroccan officials were slighted by their exclusion from the 2018 Berlin Conference (to which Algeria and Tunisia were eventually invited) and why the kingdom was subsequently relatively absent on the Libya dossier between 2018 and 2020.

By intensifying its involvement in Libya, Morocco also seeks to check rival Algeria’s influence in the region. As Algeria recently came to agreements with Tunisia, Egypt, and Turkey on the crisis in Tripoli — suggesting intensified interest in Algiers on the dossier — Morocco may come to fear that its influence on Libya and the region may diminish. This would in turn exacerbate its tensions with Algeria and push it to become even more involved in Libya.

Outlook: After peace?

Libya’s peace process will remain a complicated one. Even if elections take place this December, the vote goes smoothly, and it results in a unified government which Hifter does not contest, the road ahead will still be long. It may take years for Libya’s neighbors to reap economic and security benefits.

Yet, in this scenario, the regional security threat would diminish in the near future which would ease pressure across the board. The Tunisian government could reduce security spending, while Algeria and Morocco could refocus their security efforts on the Sahel region. Foreign investment in the Maghreb would also eventually pick up in the medium to long term, as could tourism (depending on the epidemiological situation).

In the meantime, Maghreb countries will continue to pursue their individual interests through their ties with Libya. The government in Tunisia will likely seek to sign further agreements relating to commerce and tourism while keeping its eye on potential energy deals down the line. Algeria will remain most concerned with the potential security threat that could come out of Libya should the peace process fail, though it is unlikely to intervene militarily beyond securing their shared border. Morocco will aim to assert its role as mediator while preserving the Skhirat institutions. To this end, it will most likely hold more Bouznika-style meetings between rival actors. However, a unified Maghreb response to the Libyan crisis is highly unlikely as long as tensions and ideological differences persist.

      

لقد استقطبت السياسة الخارجية المغربية الكثير من الانتباه في الأشهر الأخيرة على ضوء التوتّرات المتزايدة مع الاتّحاد الأوروبي وأحاديث عن مزيد من التقارب مع إسرائيل ومواقف أقوى إزاء انخراط المملكة في عملية السلام الليبية وادّعائها بالسيادة على أراضي الصحراء المتنازَع عليها. ويقول البعض إنّ اعتراف الولايات المتّحدة بسيادة المغرب على هذه الأراضي قد منح صانعي القرارات في المملكة المزيد من الثقة، فيما يصف آخرون التغيّرات الأخيرة في توجّهات الرباط على أنّها “عدائية”. فما الذي تشهده في الواقع السياسة الخارجية للمملكة المغربية؟

مع توتّر علاقات المغرب مع شركائه التقليديين في أوروبا ومع الأنظمة الملكية الخليجية أحياناً على مدى العقد المنصرم، سعى صانعو القرارات فيه إلى ترسيخ موقع المملكة إقليمياً ودولياً من خلال ثلاث استراتيجيات تهدف إلى تعزيز مصالحها الدبلوماسية والسياسية والأمنية والاقتصادية، ألا وهي تنويع الشراكات الدولية لتفادي الاتّكال الزائد على الشركاء التقليديين والخضوع لمطالبهم وجذب الاستثمارات من آسيا وأوروبا عبر تحويل المملكة إلى مركز مالي وتجاري أفريقي ووضع المملكة في موقع يجعلها شريكاً أمنياً إقليمياً ومزوِّداً للاستقرار ووسيطاً عبر الانخراط في عملية السلام الليبية وعبر تطبيع العلاقات جزئياً مع إسرائيل. فما هي تداعيات هذه المقاربة؟

علاقات مضطربة

اتّسم العقد الأول من الألفية الجديدة بتعزيز للعلاقات بين المملكة والممالك في الخليج، التي لطالما كانت شريكة تقليدية للرباط والتي تمنحها دعماً مالياً ومؤازرة في المنتديات الإقليمية مقابل تعاون في المجال الأمني. بيد أنّه بين العامَين 2017 و2021، تسبّبت علاقات المغرب الوطيدة بقطر وموقفها المحايد في خلال الحصار الذي قادته المملكة العربية السعودية والإمارات العربية المتّحدة على قطر بتوتّرات بين الرباط من جهة والرياض وأبوظبي من جهة أخرى. ومع أنّ المغرب رفض رسمياً الانحياز إلى أيّ جهة، يمكن القول إنّه فضّل قطر وأرسل إليها مؤناً وسْط مخاوف من النقص في الغذاء وحافظ على العلاقات الأمنية والتجارية معها على الرغم من الضغوط من الدول المحاصِرة التي اعتمدت خطاباً معادياً حيال المغرب وألغت رحلات مخطّطة واستدعت سفراءها.

وتصادمت المملكة أيضاً مع أوروبا، التي تشكّل أكبر شريك تجاري مستثمر ومانح للمغرب، على مدى العقد المنصرم بشكل متكرّر، بما في ذلك مع إسبانيا وألمانيا حيال الصحراء الغربية هذه السنة. وعلى الرغم من العلاقات الاقتصادية الوطيدة والعلاقة الوثيقة للغاية مع فرنسا، سعى صانعو القرارات المغربيّون إلى الحدّ من النفوذ الأوروبي على المملكة عبر الاستفادة من الدور الذي تؤدّيه البلاد في السيطرة على الهجرة غير الشرعية إلى أوروبا وفي مساعدة الدول الأوروبية على غرار فرنسا وإسبانيا في إحباط الهجمات الإرهابية على أراضيها.

تطبيع العلاقات مع إسرائيل: عصفوران بحجر واحد

علاوة على الأهمّية الرمزية التي تتّسم بها الاتفاقية التاريخية التي أبرمها المغرب مع إسرائيل والولايات المتّحدة، لهذه الصفقة تداعيات أمنية ومالية ودبلوماسية كبيرة. فمقابل التطبيع الجزئي، لا الكلّي، اعترفت الولايات المتّحدة بسيادة المغرب على الصحراء الغربية وتعهّدت باستثمارات بقيمة ثلاثة مليارات دولار في القطاع الخاص ووافقت على صفقة بيع أسلحة بقيمة مليار دولار (بانتظار موافقة الكونغرس). ويمكن أن يؤمّن التطبيع الجزئي منافع كبيرة من إسرائيل من ناحية التجارة والاستثمار والتعاون في قطاعات مهمّة على غرار السياحة والتكنولوجيا.

وعلى الرغم من بعض الامتعاض المحلّي والانتقاد الإقليمي، سيبرز على الأرجح المزيد من التقارب بين المغرب وإسرائيل. وبالفعل فقد أعرب وزير الخارجة المغربي عن نيّة المملكة بالوصول بالعلاقة إلى أقصى حدّ ممكن لها. وأعلن وزير الخارجية الإسرائيلي مؤخّراً أيضاً أنّه سيزور الرباط في أواسط شهر أغسطس. وقد وقّعت الدولتان معاهدة دفاع سيبراني في يوليو 2021 وستزيدان على الأرجح من التعاون الأمني والاقتصادي في المستقبل. وطالما لم تنقض إدارة بايدن الاعتراف الذي أعلنته الإدارة الأمريكية السابقة، لا سبب حتّى الآن يدفع الرباط للانسحاب من الاتفاقية. بيد أنّه من غير المرجّح أن يصل المغرب إلى حدّ فتح سفارة في إسرائيل بسبب الرأيَين المحلّي والإقليمي.

الاستثمار في أفريقيا

منذ العام 2016، رسّخ المغرب حضوره الاقتصادي والدبلوماسي في أفريقيا جنوب الصحراء. فزادت الشركات المغربية من تعاونها مع نظيراتها في جنوب الصحراء في عدّة قطاعات، أبرزها في الاتّصالات والتأمين والعمل المصرفي والتصنيع. في الواقع، على مدى فترة عشرة أعوام، (بين العامَين 2008 و2018)، ارتفع التبادل التجاري المغربي الأفريقي بنسبة 68 في المئة، وفي العام 2018، رُصدت نسبة 85 في المئة من الاستثمارات الأجنبية المباشرة المغربية لدول جنوب الصحراء. وفي العام 2017، عادت المملكة للانضمام إلى الاتّحاد الأفريقي بعد مرور أكثر من ثلاثة عقود على انسحابها منها احتجاجاً على انضمام الصحراء الغربية إليه كدولة عضو مستقلّة.

ولن يعزّز انخراط المغرب في المنطقة اقتصاده وينوّع قاعدة تحالفاته فحسب، بل سيجعل منه أيضاً بوّابة الغرب والصين إلى أفريقيا، مما يفسح في المجال أمام تعاون وصفقات تجارية ثلاثية. في الواقع، يرتبط التعاون الاقتصادي مع أفريقيا جنوب الصحراء بالخطوات التي قامت بها الرباط لإنشاء صلات أوثق بالصين على مدى السنوات الخمسة الماضية. ففي السنة نفسها التي انضمّ فيها المغرب إلى الاتّحاد الأفريقي من جديد، فتح بنك الصين فرعه الأول في المغرب، فيما فتح بنك أفريقيا المغربي فرعاً له في شنغهاي. ويهدف صانعو القرارات المغربيون إلى تحويل الدار البيضاء إلى مركز مالي مهم في القارة الأفريقية، وتسعى المؤسّسات المالية الصينية إلى إدارة نشاطاتها في الأسواق الأفريقية انطلاقاً من تلك المدينة.

وبسبب قرْب المغرب من أوروبا، تسعى الصين أيضاً إلى إنشاء مصانع في المملكة لتصنيع البضائع التي يمكن تصديرها إلى أوروبا. علاوة على ذلك، تنخرط شركات البناء الصينية في مشروع طنجة المتوسط، وهو ميناء صناعي بقيمة عشرة مليارات دولار يجري تشييده في شمال المغرب وهو الميناء الأكبر في أفريقيا. ويعود جزء كبير من سبب نجاح علاقة المغرب بالصين إلى أنّها لم تسعَ للتدخّل في شؤون المملكة الداخلية، على عكس أوروبا.

جهود الوساطة في ليبيا

وفي خطوة أخرى لتعزيز مكانة المملكة الدولية، يركّز صانعو القرارات المغربيون على جعل المملكة مزوّد استقرار ووسيطاً في المنطقة، ولا سيّما في ليبيا. فقد تمّ توقيع اتفاقية الصخيرات التي أفضت إلى الاعتراف الدولي بحكومة الوفاق الوطني على أنّها السلطة الشرعية الوحيدة في ليبيا في المغرب في العام 2015. وفي إشارة إلى العمليات الدولية على ما يبدو، على غرار مؤتمر برلين، يحثّ صانعو القرارات المغربيون باستمرار على الحوار بين الفصائل الليبية، واصفين موقفهم إزاء ليبيا بالحياد النشط الذي يسعى إلى تسهيل التواصل بين الأفرقاء الليبيين كافّة.

ومؤخّراً، التقى رئيس المجلس الأعلى الليبي للدولة خالد المشري ورئيس البرلمان الليبي عقيلة صالح في المغرب الشهر الماضي لمناقشة مسألة المناصب المؤسّساتية المهمّة في ليبيا. واستضافت الرباط ما مجموعه أربعة لقاءات بين الفصائل المتخاصمة لمناقشة الخطوات التالية في العملية السياسية الليبية العام الماضي، فجمعت مندوبين عن البرلمان والمجلس الأعلى للدولة، فضلاً عن نوّاب من فرعَي طرابلس وطبرق من البرلمان المقسّم. وفي خلال الصيف، تضاعفت اللقاءات بين المسؤولين الليبيين والمغربيين، وقد كشف الكثير منهم عن أنّهم يعملون على تعاون أمني محسَّن وشراكة عسكرية محتملة ومنتديات اقتصادية ثنائية وتعاون في مجال الطاقة المتجّددة.

الاستنتاجات والتطلّعات: سياسة أكثر ثقة؟

لعلّ الدعم الأمريكي الأخير للمغرب قد زاد ثقة صانعي القرارات في البلاد للتشدّد في مواقفهم حيال المسائل الإقليمية ومواجهة الشركاء الأساسيين. بيد أنّ مقاربة المملكة لم تكن غير متوقّعة. فمثلما فعلت الدولة على مدى العقد الماضي، هي تعتمد سياسة خارجية استراتيجية ومستقلّة بهدف ترسيخ مكانتها دولياً وإقليمياً من خلال شراكات جديدة وأيضاً من خلال تعاون أمني ودبلوماسي مع الشركاء التقليديين. والمهمّ في الموضوع أنّ قاعدة الدعم الموسّعة والأدوات الأمنية لدى المغرب غيّرت علاقتها مع شركائها الأساسيين وجعلت صانعي القرارات في المملكة يضعون نصب عينيهم دوراً أقوى إقليمياً ودولياً.

وفي المستقبل، من المرجّح أن تستمرّ الدولة في المحافظة على حيادها في عدّة ملفّات في السياسة الخارجية، من بينها الأزمات الإقليمية. ومع ازدياد ثقة صانعي القرارات بفضل النجاحات الدبلوماسية الأخيرة، يبدو أنّه من المستبعد أكثر أن يخضعوا للضغوط الدولية ومن المرجّح أكثر أن يتشدّدوا بمواقفهم، ولا سيّما إزاء أوروبا. فمع أنّه من المتوقّع أن تعمل الدولة على المحافظة على علاقاتها المتينة مع الاتّحاد الأوروبي، سوف تكون صارمة أكثر في الخطوط الحمر التي لا يمكن تجاوزها.

وسيتابع على الأرجح صانعو القرارات المغربيون بانتهاج دور منخرط في عملية السلام الليبية من أجل تسيير مصالحهم الاقتصادية والدبلوماسية الخاصة. وستسمح الزيادة في وتيرة اللقاءات بوساطة مغربية للمسؤولين الليبيين ومعهم للمملكة بتأسيس صلات اقتصادية مع ليبيا، ولا سيما مع ناحيتَي الطاقة والتجارة. وبشكل أهمّ، سيسهّل هذا الدور على الرباط أن تضبط نفوذ الجزائر المنافسة لها في شمال أفريقيا.

وفي منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا الأوسع، سوف تسعى الدولة جاهدة لتُصوِّر نفسها على أنّها ميسّر محايد لكسب الدعم الدولي والإقليمي ولفتح الباب أمام التعاون الدبلوماسي والاقتصادي المستقبلي. كذلك، سوف تعمّق الرباط صلاتها ذات المنفعة المتبادلة مع أفريقيا جنوب الصحراء، فتجعل نفسها شريكاً أكثر جاذبية للصين وأوروبا. أما من الناحية الأمنية، فسوف تعزّز انخراطها في منطقة الساحل حيث ستصدّر الأمن وتحاول احتواء النشاط الإرهابي. وفي ما يخصّ التطبيع، من المستبعد أن تتراجع الدولة عن الاتفاقية مع إسرائيل وسوف تقدّم نفسها كمسهّل حوارات محتمل بين إسرائيل والفلسطينيين

      

Since multiple vaccines for COVID-19 became available at the end of 2020, countries across the world have struggled to ensure that their populations have access to sufficient quantities of the vaccines. Global vaccination efforts have been stymied by economic and logistical challenges, as poorer countries struggle to afford vaccines, queue for vaccine supplies through the global COVAX initiative (which seeks to provide vaccines to countries who may not otherwise receive them), and determine how to ensure the safe and effective distribution of vaccines given that most vaccines need to be delivered through two shots and require cold storage. Moreover, in some countries, the efficacy of vaccination campaigns is being undermined by hesitancy among the public and disinformation about the risks of vaccination. Internationally, as of July 2021, only 26% of the world’s population has received at least one dose of the vaccine; importantly, only 1% of those living in low-income countries have received at least one dose.

These global challenges are reflected in vaccination outcomes in the MENA region as well, where only 12% of the total population has received at least one dose of the vaccine. Wealthier countries in the region have led the inoculation efforts. The United Arab Emirates (UAE), which launched its vaccination campaign at the end of December 2020, has been able to ensure that about 75% of its population has received at least one dose. Similarly, Bahrain has provided at least one dose to 63% of its population, and Qatar, while starting distribution later than both these countries, has provided at least one dose to 62% of its population. Other Gulf states lag these leaders, but each has made significant progress in distributing the vaccine.

In contrast, vaccination outcomes in the MENA region’s low- and middle-income countries, and particularly those mired in conflict, lag well behind. Outside of the Gulf, Jordan (25%) and Morocco (27%), no country in MENA has been able to provide more than 15% of their populations with one dose of the vaccine. In Iran and Egypt, the region’s largest populations, vaccination rates are below 5%, while in conflict-ridden Syria and Yemen, the figure is below 1%.

Paul Dyer is a policy analyst with Brookings Doha Center, and Isaac Schaider and Andrew Letzkus are data analysts with the Brookings Doha Center.

      

Iraq is beset with crises. In the scorching summer heat, the country is suffering from electricity and water shortages, longstanding challenges that have routinely resulted in violent protests as part of wider grievances around lack of services and rampant corruption. On July 12, a hospital fire killed at least 60 people as a result of negligence and mismanagement. On July 19, the Islamic State group (ISIS) carried out a deadly attack, killing at least 35 people in Baghdad. In the midst of all this, Shiite militia groups tied to Iran routinely assassinate civilians and activists, and use rockets and drones to attack U.S. personnel, Iraqi military forces, and U.S.-aligned actors like the Kurdistan Regional Government (KRG).

Prime Minister Mustafa al-Kadhimi, who came to office last year with the expectation that he will secure some respite for the Iraqi population, presides over a perilous political and security environment. The space could soon emerge for an ISIS resurgence, and with that a catastrophic convulsion that could unfold if Iraq is yet again caught between incessant attacks by ISIS and Iranian proxy groups which have been responsible for systemic, near-daily human rights atrocities.

Thus, Kadhimi’s visit to Washington and Oval Office meeting with President Joe Biden this week was highly opportune and important. The two leaders announced that the U.S. will fully transition to a training, advising, assisting, and intelligence-sharing role in its security relationship with Iraq, and that by December U.S. combat forces will no longer be deployed. While that may constitute a cosmetic change — the U.S. does not have combat forces in Iraq — it aims to address the pressure that Kadhimi is under to placate Tehran and its Iraqi proxies, which demand the withdrawal of U.S. forces and have recently escalated their attacks on U.S. targets and allies. Kadhimi must balance these demands with Iraq’s continued dependency on U.S. support to combat ISIS and reconstruct the economy after years of conflict and devastation.

Shiite militias: a terrorist threat

Iraq faces a potential moment of reckoning that could mirror the events that unfolded just seven years ago when ISIS seized a third of the country. The U.S. remains integral to the painstaking campaign to combat ISIS, which has ramped up attacks in recent months. The group is co-opting, extorting, and coercing communities to establish the infrastructure that allowed it to seize large swathes of territory in 2014. Without continued U.S. military support, the jihadis may revive their so-called caliphate.

The necessity of defeating ISIS cannot be overstated, but one of the more understated enablers of the group’s preeminence is the continued dominance of Shiite militia groups tied to Iran. They directly undermine the government by attacking its security forces, while also enabling ISIS through the casualties they inflict on the Iraqi population. Responsible for killing more than 600 Iraqis tied to the protest movement, for wounding thousands, and routinely assassinating or kidnapping activists, Iranian proxy groups are turning Iraq into a republic of fear.

They hold the state hostage through the barrel of the gun while enjoying constitutional legitimacy as members of the Popular Mobilisation Force (PMF), which has access to a federal budget worth at least $2 billion. They also exploit the religious legitimacy that was bestowed upon the PMF by Grand Ayatollah Ali al-Sistani in 2014, when the organization was formed to fill the void left by the collapse of the army. Since then, those groups that were aligned with Ayatollah Sistani and not tied to Iran have left the PMF, out of protest against their human rights atrocities and abuse of power.

Seventy-seven percent of Iraqis, including 76% in Shiite areas, are skeptical that forthcoming elections, scheduled for October, will deliver accountability and justice because of the control Iran-aligned militias have over the political environment. The despair is such that there are growing calls for a boycott, which could produce a re-run of the 2018 elections that were tainted by fraud and saw a coalition led by Iran-aligned groups finish second on its electoral debut. Since then, the Iraqi state has been in a state of crisis not seen since ISIS seized Mosul. Tens of thousands have protested against Iranian proxy groups to no avail and at great human cost.

Iraq and the United States: Fighting the same war

Washington’s counterterrorism strategy in Iraq is focused on the enduring defeat of ISIS. But like Iraq, the U.S. is also engulfed in a war with Iran-aligned militias, with its bases in Iraq coming under attack on at least seven occasions in July alone. Washington has tried to find ways to counter malign Shiite militia groups and their affiliates, but their integration into Iraq’s political system and society does not yield itself to the deployment of the same tools used to combat ISIS.

By formally treating Shiite militia groups tied to Iran as the equivalents of ISIS and establishing policies accordingly, the U.S. and its allies could at least start to begin the process of developing the parameters for combating these groups in a manner that is both viable and sustainable. Senior Iraqi officials have already started classifying these attacks as terrorism, while the Biden administration has struck Iran’s proxies on at least two occasions since taking office. The change in rhetoric from the Iraqi side and the proportional strikes from the U.S. is welcome, but formally treating Iran’s proxies as the equivalents of ISIS would establish a sense of direction and purpose to future U.S. military responses to militia attacks and the wider question of how the U.S. should engage Iran’s proxies; a signal of intent that has been missing and that could reinforce U.S. deterrence.

This is in contrast to the current approach of ad-hoc retaliatory measures, in response to a set of attacks and not as and when the attacks occur. Iranian proxy attacks should not be treated as anomalies and symptoms of the breakdown of order in Iraq. This diminishes the imperative of containing these groups and puts them in stronger stead. Far from being symptoms, Iranian proxy groups are the problem itself and directly responsible for the terror and tumult in the country.

Establishing (and protecting) political alliances

During this week’s meeting, Biden and Kadhimi struck the right tone aimed at satisfying opponents of U.S. troop deployments in Iraq. To make U.S. counterterrorism support count — and to strengthen the case for continued deployments beyond December — the heavy lifting has to be done by America’s allies within Iraq. However, these allies must establish a grand bargain among themselves that will shore up their attempts to keep U.S. forces in the country and establish a buffer against the influence of Iran and its proxies. They are too often focused on their own rivalries, which inhibits their capacity to decisively shape the political landscape, in contrast with the far-more organized, disciplined, and strategic bloc of Iraqi actors that Iran has cultivated and managed.

Washington should make it a priority to steer Iraq’s U.S.-aligned political actors toward a grand bargain that they are unlikely to reach on their own. The U.S. has helped the KRG and Baghdad improve relations since Kadhimi and KRG Prime Minister Masrour Barzani came to office. A broader effort would draw on the values and objectives that bind U.S.-aligned actors and establish sustainable dispute resolution mechanisms.

Treating Iran’s proxies as the equivalents of ISIS, combined with a formidable U.S.-aligned bloc in Iraq, could enhance the Biden administration’s credibility and negotiating hand with Iran, for both nuclear talks and regional de-escalation efforts. In practice, and combined with continued U.S. strikes on Iran’s proxies, it means increasing the risk calculus for individuals that lead or dominate Iran’s proxy groups, establishing a threat that is credible enough to constrain their malign conduct. It also requires expanding the scope of sanctions and terrorism designations to include Iran-aligned groups responsible for rocket attacks and other human rights abuses — and to impact those directly or indirectly tied to these actors. This would suppress the proxies’ ability to form the cross-party alliances integral to their political ascendancy and leverage.

While the U.S. cannot eliminate these groups and their infrastructure, it can start focusing its efforts more on the individual, rather than the organization: this should include ending funding and institutional support for the Iraqi institutions that are dominated or controlled by individuals or groups that answer to Iran. Domestically, that will help create an equilibrium and prevent Iran’s proxies from expanding their hold further.

This is where the prime minister comes into the picture. Since coming into office, Kadhimi’s leadership style and posture has contrasted starkly with those of his predecessors, who either came into or left office with a blood-stained and conflict-ridden relationship with their rivals and the Iraqi population. Kadhimi lacks the domestic and geopolitical baggage that shaped his predecessors’ ties to regional powers. But Kadhimi — a compromise prime minister — lacks a political base, and it is here where the U.S. can help him secure another term, an opportunity Washington and its allies should seize.

      

The White House meeting between President Biden and Iraqi Prime Minister Mustafa al-Kadhimi was primarily framed around the future of U.S. military forces in Iraq, but in addition to the destabilizing threats of ISIS and Iran-aligned militias, Iraq is also struggling with a deep economic crisis and need for significant political reforms. Ranj Alaaldin details Kadhimi’s efforts to address Iraq’s interconnected crises and how the U.S. is still critical to Iraq’s future.

Related material: 

• Treat Iraq’s Iran-aligned militias like ISIS
• Can Iraq play the role of a bridge in the Gulf?
• Iraqi-US relations under changing administrations

Listen to Brookings podcasts here, on Apple or on Google podcasts, send email feedback to bcp@brookings.edu, and follow us at @policypodcasts on Twitter.

Thanks to audio producer Gaston Reboredo, Chris McKenna, Fred Dews, and Marie Wilken for their support.

TRANSCRIPT

PITA: This week, Prime Minister Mustafa al-Kadhimi of Iraq visited the White House for an official announcement and additional talks on the end of the U.S. combat mission in Iraq. To discuss this shift in the U.S. military mission, what it means for Iraq, and the future of U.S.-Iraq relations is Ranj Alaaldin, visiting fellow at the Brookings Doha Center, and a nonresident fellow with the Center for Middle East Policy here at Brookings. Ranj, thanks for talking to us today.

ALAALDIN: Thanks very much, great to be with you.

PITA: This meeting between Prime Minister Kadhimi and President Biden was billed as announcing the quote-unquote end of the U.S. combat mission, but a lot of the details are still up in the air. What do we know so far about what’s actually been decided and what’s still an open question?

ALAALDIN: Thanks very much, Adrianna. I think you hit the nail on the head there. There’s still a number of details that have to become clearer and I do believe over time they will. Of course, the U.S. has been in a non-combat capacity in Iraq for some time now, if not a number of years. A similar announcement was also made under the Trump administration, and the key announcement during Prime Minister Kadhimi’s visit to the White House was that the U.S. will fully, and I emphasize the word “fully” here, transition to a training, advising, assisting, and intelligence-sharing role, with combat forces out of the country by the end of the year.

Ultimately, I think this is, by design, this actual statement, and it stems in large part because of the political pressure Prime Minister Kadhimi is under in Iraq on the on the domestic front. U.S.-Iraq relations became increasingly eroded, reached their lowest ebb since the 1990s, I would argue, under the previous administration in the U.S. At one point, former President Trump even threatened to impose sanctions on Iraq in response to repeated attacks on U.S. targets in Iraq by Iraqi proxy groups that answer to Iran. And so with this current administration, the Iraqis are hoping for a more delicate, more moderate approach to the country, and understanding that the security climate in Iraq is tied heavily to the domestic political dynamics in Iraq. And within that equation, the Iraqis would argue, or the Iraqi government would argue, is the status, the presence of U.S. forces.

Now all this becomes rather complicated because Iraq has a very heavy dependency on the U.S. for the campaign to defeat ISIS. That’s, I guess, in a way, the essence of the relationship itself. U.S.-Iraq relations are particularly important because of the continued threat that ISIS presents. Iraq is of course the arena where ISIS established and declared its so-called caliphate in 2014. It has technically been defeated. It no longer controls territory like it did before and hasn’t done since around 2017, but the group has proven to be rather resilient. It’s ramped up its attacks in recent months and recent weeks, including a very deadly attack in the capital Baghdad last week.

I would say, away from the glare of the international media, it’s expanding its reign of terror in other parts of the country, in the north, in the Arab Sunni heartlands, especially where it’s expanding the scope and scale of attacks. That includes things like assassinations, kidnappings, coercing or extorting local communities. And really establishing the infrastructure that would or could potentially at some point, give it an opening, an opportunity to control territory like it did. So that’s why the U.S. is so important to Iraq’s efforts to prevent that from happening.

Now, what comes into the picture is this scenario which came into play under the Trump administration, where the assassination of Qasem Soleimani and Abu Mahdi al-Muhandis, the head of a major Iran-aligned proxy group, Kata’ib Hezbollah, set into motion the, let’s say, intensified demand for the withdrawal of U.S. forces in the country. Although there was a nonbinding vote in the Iraqi parliament, passed predominantly, if not entirely, by groups that are either very loyal to Iran or that because of their constituencies and support bases had no choice but to support that vote, that set into motion the political momentum domestically.

And with Prime Minister Kadhimi, you effectively have a prime minister who in many regards is a transitional prime minister. He came into office because the previous government in Iraq, the previous prime minister, was effectively forced out by a very ferocious protest movement which has demanded greater rights, human rights, demanded accountability in the country, reforms, an end to corruption, and a better standard of living overall. Now that was met with an onslaught by Iran-aligned militias who, to this day, haven’t really answered for the crimes that were committed during that that period, where you had around 600-plus Iraqi civilians killed, thousands were wounded.

And the legacy of that continues today where you’ve got near-daily human rights atrocities being committed by Iran-aligned militias, kidnappings, and so forth, which also, at the same time itself, is very political. Because what it does is, it undermines Prime Minister Kadhimi, it discredits him and ultimately creates the kind of environment that is very conducive to an ISIS resurgence because it’s creating grievances, polarization that is very helpful to the organization, but at the same time, is also very conducive to the objectives and interests of Iran-aligned militias.

Ultimately the trip to Washington is, like I say, was designed to try and get, let’s say, some breathing space from the Americans; an effort to ensure that the U.S. doesn’t really retaliate to continued rocket attacks, drone attacks by Iran-aligned militias on U.S. targets in the country in a manner which perhaps would be similar to the confrontational stance that the Trump administration took. So, something proportional from the U.S. side, a response that doesn’t plunge the country into yet another conflict, and which at the same time, can help de-escalate tensions in the region. Because Prime Minister Kadhimi is certainly carving out a role for himself with the support of other political actors in Iraq, whether it’s the president or whether it’s his allies in Erbil, trying to carve out a role where Iraq can play the role of a bridge-builder of sorts in the region, where Iraq effectively becomes a conduit through which to de-escalate tensions between Iran and its rivals but also Iran and the U.S.

Now that there are a lot of moving pieces here, and it does ultimately come back to this question of whether the announcement from President Biden and Prime Minister Kadhimi in Washington will be enough to convince Iran and its allies to, I would say, either end their rocket attacks on U.S. bases, U.S. targets in Iraq, on U.S.-aligned actors, like-minded Kurdistan regional government, or at least to reduce the number of these attacks, to reduce and limit the scope and scale of these attacks, and that’s something I think will become apparent over the coming days and weeks, most certainly.

PITA: Thanks, Ranj. As you’ve alluded to here, between the question of the resurgence of ISIS, ongoing tensions with Iran and their presence, while there is a lot of strong opinion for the U.S. withdrawal, that’s not universal in Iraq. Kadhimi is also dealing with a lot of his own political dynamics, being not standardly a politician. So I’m wondering if you can give us sort of a little background about him and what he’s dealing with in the country, trying to manage all these difference of opinions, and violence and issues, all these tensions that he’s trying to balance?

ALAALDIN: So if you ask Iraqi observers, the wider Iraqi population, although there’s a number of crises that the country is currently hit with – I would say, interconnected crises – whether that’s the threat from militia groups tied to Iran, whether it’s ISIS, wider geopolitical crises and tumult, or U.S.-Iran tensions, most of them will actually point towards the economic crisis in the country, and that’s I would say, near existential crisis for Iraq.

And Prime Minister Kadhimi came into office with two objectives really, with two expectations being in place: the first is to hold early elections, and the hope is that the elections will enable some political reforms and bring into office, bring into state institutions moderate actors who do want to push Iraq towards recovery, who do want to install, implement a culture of accountability; and secondly, to address the economic crisis in the country.

Now, the economic crisis, in particular, has been devastating and could become an existential crisis as a result of the decline in oil prices, because of the pandemic. 70% of the Iraqi budget goes towards paying civil servants and the Iraqi state can simply no longer afford that public sector payroll. So, it’s got a population of more than 30 million, expected to reach around 50 million in a decade, with around 60% of Iraqis under 24, and alongside that, 700,000 required jobs every year. And this is a country, bear in mind, that lacks infrastructure, sustainable governance, and most certainly lacks a private sector that can meet the demands and needs of its population. So that crisis, although it doesn’t receive as much attention, and doesn’t occupy, let’s say, headlines as much as it should, is still there in the background. It still hasn’t been addressed.

Although there are some genuine efforts, I would say, to be fair to the government, to actually address that. There is a blueprint of sorts, known as the White Paper. Well, it came into place actually almost months after Kadhimi came into office. It’s a rather ambitious blueprint, because although conceptually and theoretically, you can have all the right principles, mechanisms, and ideas in place, its execution is made a little more difficult if not impossible precisely because of those interconnected crises that I refer to, not least the security environment, the security conditions.

So in a way, Prime Minister Kadhimi, as somebody who is a transitional prime minister, is something of a compromise candidate, has some breathing room amongst the wider Iraqi public, and for them, I would go as far as saying he could be the least worst option as it stands. Because the alternative could be far worse. It could be a militant individual or prime minister tied to Iran, which has been possible in the past, which could become a reality in the future, in the very near future. And the alternative could be a repeat of what unfolded under the previous prime minister, which is effectively carte blanche for Iran-aligned militias to conduct a full-scale campaign of oppression against protesters and the wider public.

That isn’t to say that patience will not run out, and I think we’re now reaching a point where the elections could make or break his prospects of securing another term. There could be a boycott of those elections because of the intensified campaign to assassinate activists and civilians by Iran-aligned militias, and that boycott will help them very much – that’s Iran and it’s proxies – because they’ve already got an established and entrenched support base that follows, let’s say, more the personalities within those groups. And they’ll be loyal regardless of whether the wider Iraqi public boycotts the elections. And if that boycott happens, the moderates that will suffer, and I would say it’s also Prime Minister Kadhimi that will ultimately suffer and fail to get a second term in office.

PITA: Looking ahead to the continued future of U.S.-Iraq relationship, while the question of the U.S. military is obviously the most significant element there, it’s not the only one. What were some of the other issues that were discussed? And is there any question of the role that the U.S. can play in trying to assist either with the economic crisis or these attempts of political reform, or any of these other really important elements that you’ve brought up?

ALAALDIN: Absolutely, I think the U.S. has a capacity which it has exercised in Iraq to mobilize international support, whether it’s from other countries’ governments, whether it’s the likes of the World Bank and the IMF, and to mobilize international support and resources towards Iraq’s economic recovery. Sometimes it’s about inspiring confidence and instilling confidence in the Iraqi climate, and the vote of confidence from the U.S. goes a long way towards mobilizing those international resources and support, I would say even regional support. So one of the notable improvements since Kadhimi came into office – and I would say since President Biden came into office – has been this rather significant improvement in Iraq’s relationship with its neighbors, particularly the Arab world, so the likes of Jordan, Saudi Arabia, the UAE, and I think that could become a very important legacy for U.S.- Iraq relations under President Biden and Prime Minister Kadhimi.

So that’s the first, I would say, element and basis for that relationship outside of the security cooperation. Secondly U.S. support for Iraqi civil society, for the democracy promotion, human rights promotion that unfolds in the country on a daily basis; it’s actually part and parcel of the fabric of the Iraqi society. The U.S. is still a very important player in not just providing or enabling funds for that effort, but of course, at the same time to, let’s say, mobilize NGOs, American and non-American, to ensure they remain invested in the country.

And I believe President Biden did announce, or at least in one of the announcements, there was an emphasis on continued U.S. support for direct education reforms, the pandemic. I believe the U.S. has already helped the Iraqis mobilize 500,000-plus vaccines in its efforts to combat the pandemic. And of course, support for Iraq’s democracy and the rule of law. So here we’re talking about things like improving the capacity of the judiciary to hold militias and militant groups to account. We’re talking about making sure that the Iraqi moderates, the reformists, the activists, and civil society have a genuine and committed partner on the outside, even if that partner faces restraints and constraints here and there. But I still think the U.S. is particularly critical and crucial to Iraq’s path to recovery. And in the absence of that support, even if it’s symbolic, material support and so forth, Iraq would be in a much darker place right now.

PITA: All right. Well, Ranj, thanks very much for talking to us today and explaining about this.

ALAALDIN: Thanks very much, it’s been a pleasure.

      

برز تطوّرُ علاقات مفتوحة وودّية بين إسرائيل وبعض الدول العربية الخليجية كدينامية جديدة لافتة لمنطقة الشرق الأوسط في القرن الواحد والعشرين. ففي منطقة محفوفة بالاضطرابات والحروب الأهلية المتفشّية والتحالفات الجيوسياسية المتغيّرة والتنافس بين التحالفات المتخاصمة التي تسعى إلى توسيع دوائر نفوذها وتحديد المصائر في الدول الضعيفة والمتجزّئة في المنطقة، اكتسبت هذه الدينامية أهمية استراتيجية قوية من الجهة الخليجية بشكل خاص. وفيما بقيت العلاقات الرسمية مع إسرائيل لفترة طويلة مقيَّدة بغياب القدرة على إيجاد حلّ للصراع الفلسطيني الإسرائيلي، أعطت قدرة الحركة الوطنية الفلسطينية المتضائلة على التأثير في السياسات الإقليمية الدولَ الخليجية حيّزاً أوسع لمنح مصالحها الوطنية الأولوية على حساب المصالح “العربية”.

ومع أنّ الاتّفاقات الدبلوماسية التي وقّعتها الإمارات العربية المتّحدة والبحرين مع إسرائيل في العام 2020 شكّلت تقدّماً لافتاً في العلاقات، ليست خطوط التواصل والتعاون بين الدول الخليجية وإسرائيل بأمر جديد. فقد أنشأت عدّة دول في المنطقة، من ضمنها قطر والبحرين وعمان، صلات بإسرائيل في التسعينيات بعد أن وقّعت منظّمة التحرير الفلسطينية وإسرائيل اتّفاقيات أوسلو.¹ ومع أنّ السلام بين الإسرائيليين والفلسطينيين لم يتحقق، أصبح الخطّ الأحمر الذي يحظر العلاقات في الدول العربية مع إسرائيل غير واضح الملامح. وبعد أوسلو، تطوّرت العلاقات بشكل سرّي وغير رسمي، وبقيت عموماً طيّ الكتمان بسبب التحريم المستمرّ لدى الجماهير العربية لتطبيع العلاقات مع إسرائيل فيما لا يزال الشعب الفلسطيني تحت نير الاحتلال الإسرائيلي. وفي العام 2002، قادت المملكة العربية السعودية مبادرة السلام العربية، التي ثبّتت التسلسل في العلاقات العربية مع إسرائيل: دولة فلسطينية تبعاً لحدود العام 1967 أولاً، ثم تطبيعٌ للعلاقات مع العالم العربي برمّته.

ومع توسيع الجهتَين تعاونهما في السنوات الأخيرة، أصبحت هذه القنوات الخلفية مرئية أكثر بشكل لا مفرّ منه. وكذلك، أصبح الترويج لها أكثر فأكثر جزءاً من الهدف الذي وضعته الدول الخليجية في سعيها لنيل موافقة واشنطن، ممّا أفضى جزئياً إلى اتفاقيات التطبيع غير المسبوقة التي وقّعتها الإمارات العربية المتّحدة والبحرين مع إسرائيل في البيت الأبيض في 15 سبتمبر 2020، والتي تمّ الترويج لها تحت عنوان “اتّفاقيات أبراهام”.²ومع ذلك، ما زالت دول مجلس التعاون الخليجي كتلة غير مُجمِعة على الإطلاق، وتختلف طبيعة العلاقات مع إسرائيل ونطاقها بين الدول الخليجية.

فالمملكة العربية السعودية، كجزء من المحور الذي يضمّ دولاً ذات تفكير متشابه تسعى إلى تحقيق أهداف منسّقة في السياسة الخارجية، تتشارك الدوافع الاستراتيجية مع الإمارات العربية المتّحدة والبحرين إزاء إسرائيل. وبالفعل، فقد تعاونت الرياض وتل أبيب سرّاً لسنوات بالإجمال في المسائل الأمنية وتبادل المعلومات الاستخبارية، لكنّ للمملكة الخليجية حساباتها الخاصة في ما يخص استعدادها لجعل العلاقات رسمية.³ ويشمل ذلك مكانتها الفريدة في العالم الإسلامي بصفتها خادمة الحرمَين الشريفَين والشرعية التي ينبغي على آل سعود حمايتها في هذا الدور. والمملكة أكبر بكثير وأكثر تنوّعاً من الدول النظيرة لها، مع وجود شرائح لا تنظر إلى إسرائيل بعينٍ العطف.⁴ ومع ذلك، الإشارات الصادرة عن المؤسّسة السياسية، ولا سيّما الجيل الشاب الذي يقوده ولي العهد محمّد بن سلمان، يتّجه بوضوح نحو مقاربة مختلفة مع إسرائيل لا تستثني تطبيع العلاقات قبل التوصّل إلى اتفاقية سلام فلسطينية إسرائيلية.⁵

أمّا عُمان، فمع أنّها لم تطبّع العلاقات مع إسرائيل، لطالما انتهجت مقاربة غير تقليدية بين الدول الأعضاء في مجلس التعاون الخليجي، إذ دعمت مصر علناً في اتّفاقية السلام التي وقّعتها مع إسرائيل في العام 1979 واستضافت مسؤولين إسرائيليين رفيعي المستوى منذ أواسط التسعينيات، من بينهم رئيس الوزراء الراحل إسحق رابين في العام 1994.⁶ علاوة على ذلك، على عكس الدول الأخرى في المنطقة، لا تنبع علاقة عمان بإسرائيل من رغبة في مواجهة قوى إقليمية خصمة بل من موقف عمان القديم بالحياد والدبلوماسية ومن رغبتها في المحافظة على علاقات إيجابية مع كل الدول في المنطقة، من بينها إسرائيل وإيران.⁷ ومع أنّ هذه السياسة الخارجية وضعها السلطان قابوس بن سعيد الراحل، يبدو أنّ خلَفَه السلطان هيثم بن طارق آل سعيد مستعدّ للمحافظة عليها إن أمكن.⁸ بيد أنّه نظراً إلى موقع عمان الاقتصادي المتراجع، قد يكون هذا الموقف مرهوناً بقدرة عمان على المحافظة على استقلاليتها عن المحور السعودي الإماراتي في استقرارها الاقتصادي، علماً أنّ هذا المحور لم يتورّع يوماً عن الضغط على الدول الأخرى لاعتماد مواقفه.

وتجلّت هذه المسألة بوضوح مع قطر، التي خضعت لحصار إقليمي فرضه المحور السعودي الإماراتي من يونيو 2017 إلى يناير 2021 بسبب سياستها الخارجية المتفرّدة. فعلى غرار عمان، تعطي قطر الأولوية لسياسة خارجية مستقلّة عن دول مجلس التعاون الخليجي الأخرى المجاورة لها، لكنّها سياسة تشمل فكرة تطوير علاقة فعّالة مع إسرائيل، وهذا ما تقوم به من أواسط التسعينيات. وقد استفادت الدوحة من هذه العلاقة لتؤدّي دوراً أكثر نشاطاً من أيّ من الدول النظيرة لها في مجلس التعاون الخليجي على الساحة الإسرائيليّة الفلسطينيّة، ولا سيّما في غزّة كوسيط بين إسرائيل وحماس وكجهة تؤمّن الاستقرار المالي.⁹ ونظراً إلى مواقف قطر الإقليمية الأوسع والتنافس بينها وبين المحور السعودي الإماراتي، على الرغم من تقاربهما في العام 2021، من المستبعد أن تجعل العلاقات مع إسرائيل رسمية على المدى القريب. في الواقع، قد تتمكّن من الاستفادة من المعارضة الواضحة لكن غير المعلنة للتخلّي عن الفلسطينيين لصالح إسرائيل. لكن من الممكن أن تحذو قطر حذو الإمارات العربية المتحدة والبحرين في الطريق نحو التطبيع في حال باتت المكاسب كبيرة جدّاً لدرجة لا يسعها تجاهلها.

أخيراً، تميّزت دولة الكويت بين دول مجلس التعاون الخليجي في أنّها تُعارض علناً إقامة علاقات مع إسرائيل طالما الشعب الفلسطيني ما زال تحت الاحتلال العسكري الإسرائيلي. وقال الشيخ الراحل صباح الأحمد الجابر الصباح قبل وفاته بفترة قصيرة في سبتمبر إنّ لا رغبة لدى الكويت في تغيير سياساتها الإقليمية وستكون آخر مَن يطبّع العلاقات.¹⁰ ويمكن أن يكون هذا الوفاء المستمرّ للفلسطينيين نتيجة الطبيعة الأكثر تمثيلاً للسياسة الكويتية مقارنة بنظيراتها، مع برلمان ذي صلاحيات ونخبة فكرية متقدّمة نوعاً ما مع صلات تاريخية بالحركات القومية العربية، من بينها مجتمع العمال الوافدين الفلسطينيين الذي كان في فترة من الفترات كبيراً ونافذاً في الكويت.¹¹

حوافز لمقاربة جديدة

بين الدول الخليجية كافة التي تسعي إلى إنشاء علاقات مع إسرائيل، لعلّ دوافع الإمارات العربية المتّحدة تجسّد على أكمل وجه الديناميات الإقليمية المتغيّرة. فعلى عكس النظرة المعيارية تاريخياً إلى إسرائيل في العالم العربي، لا تعتبر الإمارات العربية المتّحدة إسرائيل عدوّةً أو تهديداً للاستقرار الإقليمي. فتبعاً للنظرة العالمية لولي عهد إمارة أبوظبي الشيخ محمد بن زايد آل نهيان، الذي أصبح قائد الإمارات بحكم الأمر الواقع بعد تعرّض أخيه الأكبر لجلطة في العام 2014، فإن التهديدات الأساسية للإمارات العربية المتّحدة وحلفائها هي دولة إيرانية توسّعية والإسلاميين السياسيين عبر الوطنيين.¹² في هذا المشهد، كان لكلتا هاتَين الجهتين الفاعلتين الرغبة في الاستفادة من حال عدم الاستقرار الإقليمي وقد فعلتا ذك بالفعل لتحسين موقعهما من خلال التدخّل الأجنبي، في حالة إيران، ومن خلال العملية الديمقراطية، في حالة تنظيم الإخوان المسلمين والتنظيمات التابعة لها التي يدعمها تحالف منافس ترأسه تركيا وقطر. في المقابل، ترى الإمارات العربية المتّحدة إسرائيل كقوّة إقليمية جبّارة تتشاطر آراءها ومستعدة للجوء إلى القوّة لمواجهة الخصوم الإقليميين. بالتالي، يعتبر إنشاء تحالف رسمي مع إسرائيل منطقياً على المستوى الاستراتيجي. لذا فيما صنّفت إدارة ترامب اتفاقيات التطبيع التي كانت وسيطتها على أنّها اتفاقيات سلام، كان الدافع خلفها بشكل واضح إنشاء التحالفات وليس بناء السلام.

علاوة على ذلك، في خضمّ التهديد الذي يشكّله انتشار الانتفاضات الشعبية في المنطقة، تهافتت الدول الخليجية على شراء تكنولوجيا المراقبة المتطوّرة من أجل ضبط شعوبها بفعالية أكبر.¹³ وكانت إسرائيل من جهتها مزوِّدة راغبة لهذه التكنولوجيا من دون تحفّظات تُذكر حيال الانتهاكات الممكنة لحقوق الإنسان.¹⁴ وقد أضاف هذا الأمر منفعةً إضافية للعلاقة بينها وأفسح في المجال أمام مسارات تجارية جديدة تماشت مع طموحات الإمارات العربية المتّحدة بأن تصبح مركزاً إقليمياً للتكنولوجيا والابتكار. زد على ذلك أنّه منذ التطبيع، أعلنت الجهتان عن عدد من مجالات التعاون التجاري، من بينها خطط لأنبوب نفط يمتد من البحر الأحمر إلى المتوسّط.¹⁵

بيد أنّ الأمر الأهمّ على الإطلاق هو أنّ المحور السعودي الإماراتي يرى في تقارب العلاقات مع إسرائيل وسيلة غير مباشرة للمحافظة على شراكته مع واشنطن. وتتشارك دول مجلس التعاون الخليجي عموماً هذا الحافز بسبب الأهمّية التي تتّسم بها البنية الأمنية في المنطقة التي تدعمها الولايات المتّحدة والقائمة منذ عقود. لكن في السنوات الأخيرة، كان للدول الخليجية أسبابٌ كثيرة لتقلق بشأن التزام الولايات المتّحدة الطويل الأمد. وعلى وجه الخصوص، سبّبت الحروب الأمريكية الطويلة والمكلفة إرهاقاً في الداخل من الانخراط العسكري المستمر في الشرق الأوسط. وفيما كان أمن الطاقة في الماضي العنصر الرابط للتحالف الأمريكي الخليجي، ولّدت عودة إنتاج الطاقة الأمريكية على مدى العقد المنصرم نظرةً بأن التحالف قد تداعى. نتيجة لهذا ولعوامل أخرى، أعربت الإدارات الأمريكية المتعاقبة عن رغبتها في تعديل وضع الولايات المتحدة وحضورها في المنطقة وفي تخفيفه ربّما، وهذا شعور قد يترسّخ أكثر نتيجة التكاليف الاقتصادية لجائحة فيروس كورونا المستجد.¹⁶ لكن للدول الخليجية، التي توتّرها التطلّعات الإقليمية بشدّة، تعتبر المحافظة على الالتزام الأمريكي بأمنها غاية في الأهمّية.¹⁷

ونظراً إلى التفاني الأمريكي لأمن إسرائيل، قد تفترض الدول الخليجية منطقياً أنّ إنشاء روابط مع إسرائيل سيساعدها على تحصين صلاتها الأمنية الخاصة بالولايات المتحدة. وسواء أكان عن وجه حق أم لا، ترى الدول الخليجية أنّ السياسة الخارجية الأمريكية حسّاسة بشكل مفرط إزاء المصالح والمخاوف الإسرائيلية. وما تعلّمته الدول الخليجية أيضاً عن خبرة هو أنّ البروز كعدو ظاهري لإسرائيل لم يساعد علاقتها بالولايات المتّحدة ولم يجعلها محبوبة في بعض الأوساط في المؤسّسة السياسية والدبلوماسية الأمريكية وعرقل استحواذها على معدّات وتكنولوجيا عسكرية متطوّرة مخصّصة لإسرائيل وجهات حليفة مقرّبة أخرى خارج المنطقة.¹⁸

ولهذا التحليل أسباب مقنعة. فلطالما شكّلت مصر مثالاً للدول الخليجية لما يتمخّض عن التحلّي بعلاقة رسمية مع إسرائيل في واشنطن. فبعد أن وقّعت مصر اتفاقية سلام مع إسرائيل بين العامَين 1978 و1979 انتقلت إلى مدار الولايات المتّحدة الاستراتيجي وأصبحت ثاني أكبر متلقٍّ للمساعدات الاقتصادية والعسكرية الأمريكية، على الرغم من سياساتها السلطوية وسجّلها الرديء في مجال حقوق الإنسان.¹⁹ ومع أنّ الدول الخليجية شريكة أصلاً لواشنطن ولا تحتاج إلى مساعدات مالية أمريكية، هي تدرك أنّ دور مصر كشريك سلام مع إسرائيل جعلها تبدو أنّ لا غنى عنها في السياسة الخارجية الإقليمية الاستراتيجية الأمريكية.²⁰

بالتالي، هل بإمكان علاقة مختلفة مع إسرائيل أن تنقذ أهمّية الدول الخليجية المتضائلة في التقييم الاستراتيجي الأمريكي وأن تحيّد المسؤولين الراغبين في “إعادة النظر” في العلاقات السعودية برمّتها؟²¹ يبدو أنّ المحور السعودي الإماراتي يعتقد ذلك ويراهن على أنّ تحالفاً أمنياً إقليمياً جديداً مع إسرائيل يمكن أن يكون العامل الرابط للمستقبل.

علاوة على ذلك، تلاقت إسرائيل والمحور الخليجي على قضيّة مشتركة عبر محاولتهما توجيه السياسة الأمريكية في الشرق الأوسط باتجاه يفيد الطرفين.²² وبشكل خاص، اعتبرا سعي إدارة أوباما إلى إبرام اتفاقية نووية مع إيران، وبالتالي إنهاء العزلة الإيرانية، أمراً مقلقاً وخطيراً. وبات العثور على طرق لمواجهة أجندة إدارة أوباما فرصةً للجهتين للعمل معاً من دون تدخّل أمريكي، وهذه خطوة لافتة في تطوّر هذه العلاقة، والقاعدةَ اللاحقة للعمل مع إدارة ترامب التي استلمت السلطة في العام 2017.²³

وبالفعل، تبيّن أنّ هذه الاستراتيجية ناجحة جدّاً إذ جعلت إدارة ترامب من إنشاء تحالف راسخ أكثر بين إسرائيل والخليج جوهراً لسياستها الخارجية في الشرق الأوسط. وعبر القيام بذلك، قدّمت الإدارة الأمريكية دعماً شبه مفتوح للجهتَين وانسحبت من الاتفاقية النووية لخطّة العمل الشاملة المشتركة التي أطلقها أوباما وطبّقت حملة “الضغط الأقصى” على إيران.

بيد أنّه لا ينبغي النظر إلى قرار الإمارات العربية المتّحدة بجعل العلاقات رسمية مع إسرائيل في سبتمبر 2020 حصراً من خلال عدسة علاقاتها مع إدارة ترامب، لكن أيضاً مع الأخذ بعين الاعتبار العودة المحتملة لحكم الحزب الديمقراطي قبل إجراء الانتخابات الأمريكية بعد أقلّ من شهرَين. فكما كان من المتوقّع آنذاك، رحّبت القوى السياسية الأمريكية كافة، من ضمنها حملة بايدن، باتفاقيات التطبيع بغضّ النظر عن التسييس المتزايد للعلاقات الأمريكية الخليجية في عهد إدارة ترامب أو النظرة السلبية المتزايدة إلى السياسات السعودية الإماراتية في الأوساط التقدمية للحزب الديمقراطي أو التأكيد على الحاجة إلى إعادة ضبط العلاقات الأمريكية السعودية.²⁴ مع ذلك، وعلى الرغم من فوز جو بايدن في الانتخابات في نوفمبر 2020، لن تظهر تغييرات بارزة في العلاقة بين الولايات المتّحدة والإمارات العربية المتّحدة والمملكة العربية السعودية قبل مرور أشهر على تولّيه الرئاسة.

المخاطر والتكاليف

مع أنّ العلاقات العامة في واشنطن عنصر مهم من العلاقات الخليجية الإسرائيلية، للتصوّر العام في الشرق الأوسط أهمّية كبيرة أيضاً، فلطالما كان خطر إنشاء علاقة كهذه عاملاً رادعاً. لكن تراوح ردّ الفعل لدى الحكومات الإقليمية إزاء تقدّم العلاقات الخليجية الإسرائيلية عموماً واتفاقية التطبيع بين إسرائيل والإمارات العربية المتّحدة خصوصاً بين الحيادي والإيجابي. وكانت الاستثناءات، بشكل لا يدعو للمفاجأة، إيران و، بشكل لافت، تركيا، التي تُبقي على علاقات موسّعة مع إسرائيل على الرغم من التباعد في عهد رئاسة رجب طيب أردوغان.²⁵

يشكّل ردّ الفعل هذا إزاء التطبيع ابتعاداً كبيراً عن الماضي. فقد تمّ مثلاً تعليق عضوية مصر في الجامعة العربية لعقد من الزمن بعد توقيع اتفاقية السلام مع إسرائيل في العام 1979، على الرغم من أنّ عاصمتها تستضيف مقرّ الجامعة. ويشهد على الأرجح الفارق بين تلك الفترة والزمن الحاضر على النفوذ المتنامي للدول الخليجية على الدول الأخرى في المنطقة وعلى انحسار التأثير السياسي الفلسطيني وعلى الحماس المتضائل حيال قضيّتهم (مع أنّ هذا البُعد موضع جدل كبير). ورأى الفلسطينيون من جهتهم اتفاقية التطبيع عموماً “خيانة” واستنكروها أشدّ الاستنكار. مع ذلك، فشلت القيادة الفلسطينية برئاسة محمود عبّاس في محاولتها لجعل الجامعة العربية تستنكر الاتفاقية.²⁶

وكان ردّ الفعل لدى الجماهير العربية مكتوماً نسبياً. طبعاً من الصعب تقييم الرأي العام في الشرق الأوسط، ولا سيّما في منطقة الخليج، نظراً إلى القمع العام لحرّية التعبير عن الرأي والحكم غير الديمقراطي وغياب استطلاعات الرأي والإعلام المستقلّ. وقد برزت بعض بوادر المعارضة، من ضمنها في البحرين حيث أصدرت ثماني جمعيات سياسية و23 مجموعة مجتمع مدني بيانات مشتركة اعترضت فيها على اتفاقية التطبيع وتمّ تأسيس جمعية إماراتية لمقاومة التطبيع ووقّع ناشطون ومحامون ورجال أعمال إماراتيون عريضة عبّروا فيها عن معارضتهم.²⁷ وبيّن ما يقع من استطلاعات الرأي الإقليمية، على غرار المؤشّر العربي، معارضة واسعة للاعتراف بإسرائيل.²⁸ ومع ذلك، لم يشكّل ردّ الفعل الشعبي في الشارع عاملاً مؤثّراً.

لكن في تقييم المخاطر، من الضروري فهم السياق الذي تجري فيه الأمور وأرجحية تغيّر هذا السياق مع مرور الوقت. وفي هذه الحالة بالذات، انطلقت العلاقات الخليجية الإسرائيلية بعد توقيع اتفاقيات أوسلو عندما فتحت عملية السلام مع منظّمة التحرير الفلسطينية الباب لكي تتعاطى الدول الأخرى مع إسرائيل. والمهمّ أنّ استمرار اتفاقية أوسلو بعد مدّة سريانها بفترة طويلة تابع بمنح الغطاء السياسي للعلاقة على الرغم من الاحتلال الإسرائيلي وقمع الفلسطينيين المستمرَّين. لكن بعد ثلاثة عقود تقريباً، استُنفدت اتفاقية أوسلو وشارفت على نهايتها. فإن اتّسمت مرحلة ما بعد أوسلو بحشد شعبي ضدّ الضمّ والحكم الدائم الإسرائيليَّين، يمكنها أن تعرّض العلاقة بين الدول الخليجية وإسرائيل لانتقادات أقسى، لا بل من الممكن حتّى أن تنجرّ الدول الخليجية إلى دعم مباشر للاحتلال الإسرائيلي.²⁹

في الواقع، اختُبرت متانة اتفاقيات التطبيع هذه في أبريل ومايو 2021 عندما فرّقت القوى الأمنية الإسرائيلية بعنف احتجاجات فلسطينية واسعة في القدس في خلال شهر رمضان الفضيل، وشنّت غارات مروّعة على حرم المسجد الأقصى، وأطلقت قنابل صوتية ومسيّلة للدموع داخل المسجد بحدّ ذاته. وزاد من الضغط القصفُ التالي الذي شنّته إسرائيل على قطاع غزّة والذي قُتل فيه عشرات الأطفال والعنف المجتمعي بين اليهود والعرب في المدن الإسرائيلية. ومع أنّه كان من المستبعد أن تؤدّي هذه الأحداث إلى التراجع عن قرار استراتيجي طويل الأمد مثل التطبيع، من الواضح أنّها جعلت الدول المطبِّعة غير مرتاحة وأطلقت ردود فعل ضمن مجتمعاتها وبرهنت على أنّه من دون إنهاء للإخضاع الفلسطيني ستتكرّر انتفاضات كهذه وتستمرّ بوضع العلاقة الخليجية الإسرائيلية قيد الاختبار.³⁰

بالإضافة إلى الخطر، تترتّب على هذه العلاقة كلفة. فمن المسائل الأخيرة الباقية التي تحظى بتوافق ووحدة بين الدول العربية دعمُ القضية الفلسطينية، وهي مادة ثمينة لمنطقة تتجزّأ وتتعارض بشكل متزايد. وتبقى مبادرة السلام العربية أيضاً إنجازاً لافتاً في توحيد التزام العالم العربي بأسره لتطبيع العلاقات مع إسرائيل مقابل السلام مع الفلسطينيين. والتخلّي عن هذه المبادرة خسارة كبيرة حتّى لو لم تلقَ الدعم في العقديَن الماضيين. وتكمن الخسارة الكبيرة أيضاً في التخلّي عن الدعم الموحَّد للشعب الفلسطيني، لأنّ ضمان حرّيتهم وحقوقهم يبقى ضرورة أخلاقية للمنطقة والعالم.

ختاماً، ليست العلاقات بين معظم الدول الخليجية وإسرائيل جديدة أو متجانسة، لكنّ التغيّرات في الديناميات الإقليمية منحَ بعض دول مجلس التعاون الخليجي ضرورة استراتيجية جديدة تقضي بالتقرّب من خصمتها السابقة. بالتالي، ابتعد المحور السعودي الإماراتي عن سياسة العالم العربي القائمة منذ زمن والقاضية بوضع فلسطين في الأولوية بحثاً عن تحالف مع إسرائيل، مدفوعاً بعدد من التهديدات الإقليمية والحاجة إلى إبقاء الولايات المتّحدة منخرطة في أمنه. وفيما اعتبرت هذه الدول التطبيع قيمة أكثر منها عبئاً في هذه المرحلة من الزمن، لا تخلو العلاقة المفتوحة من مخاطر وتكاليف قد تصبح ظاهرة أكثر مع مرور الوقت.